依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，是黨的十五大和憲法確立的黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。為在教育領(lǐng)域貫徹實(shí)施這一基本方略，加強(qiáng)教育法制建設(shè)，全面推進(jìn)依法治教，現(xiàn)提出以下意見。

一、進(jìn)一步認(rèn)識(shí)依法治教的重要性和必要性。依法治教是21世紀(jì)我國教育事業(yè)深化改革，加快發(fā)展的必然要求。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與逐步完善，要求建立與之相適應(yīng)的以法制為基礎(chǔ)的教育體制和運(yùn)行機(jī)制；社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的不斷深入，要求完善教育法律制度，保障公民的受教育權(quán)和人民群眾參與教育事業(yè)管理的權(quán)利；依法行政，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府的目標(biāo)，要求教育行政部門進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，正確行使權(quán)力，嚴(yán)格依法辦事；全面推進(jìn)素質(zhì)教育，提高國民素質(zhì)，培養(yǎng)和造就21世紀(jì)的一代新人，根本上要靠法治、靠制度保障；教育改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況和新問題，要求更多地運(yùn)用法律手段予以調(diào)整、規(guī)范和解決。因此，教育領(lǐng)域必須按照依法治國基本方略的要求，進(jìn)行深刻的觀念更新與制度變革，加強(qiáng)法制建設(shè)，全面實(shí)行依法治教。

二、我國教育法制建設(shè)取得了顯著成績，為教育改革和發(fā)展提供了有力的支持和保障。全國人大及其常委會(huì)先后制定了《學(xué)位條例》、《義務(wù)教育法》、《教師法》、《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》，以及《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》等有關(guān)教育的法律，國務(wù)院制定了16項(xiàng)教育行政法規(guī)，各地制定了100余項(xiàng)地方性教育法規(guī)，初步形成了有中國特色的社會(huì)主義教育法律法規(guī)體系。教育法律的實(shí)施與監(jiān)督工作，越來越受到各級(jí)人大、政府的重視。教育普法工作廣泛開展，行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督工作不斷推進(jìn)，教育法制工作的機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)得到加強(qiáng)，為今后全面推進(jìn)依法治教奠定了良好基礎(chǔ)。但從總體上看，教育法制建設(shè)還不能適應(yīng)依法治國、依法治教的要求；教育系統(tǒng)的法制觀念還比較薄弱；依法行政、依法治校尚未成為教育行政部門、政府有關(guān)部門及學(xué)校的自覺行為；教育法律的配套性法規(guī)、規(guī)章尚不完善；法律規(guī)范的針對(duì)性和可操作性需要進(jìn)一步加強(qiáng)；行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督不力的現(xiàn)象較為普遍。

三、進(jìn)一步明確加強(qiáng)教育法制建設(shè)的目標(biāo)。從現(xiàn)在起，到*年或更長一段時(shí)間，教育法制建設(shè)要以黨的十五大精神和憲法確定的基本原則為指導(dǎo)，遵循社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則和“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的基本方針，將教育事業(yè)的管理與發(fā)展全面納入法治的軌道。形成與教育改革和發(fā)展需要相適應(yīng)的，層次合理、內(nèi)容完備的教育法律法規(guī)體系；逐步完善教育行政決策和管理制度，做到嚴(yán)格、規(guī)范地履行法定職責(zé)，提高依法行政水平；建設(shè)一支具有較高素質(zhì)的教育行政執(zhí)法隊(duì)伍，形成公開、公正、公平的教育行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督制度；落實(shí)各級(jí)各類學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，做到依法自主管理學(xué)校；努力提高廣大教育工作者的法制觀念和法律知識(shí)水平，使依法辦事成為共識(shí)。

四、完善和加快教育立法。要按照法制統(tǒng)一的原則和法定的立法權(quán)限，進(jìn)一步推動(dòng)教育法律法規(guī)體系的完善，加快教育法律的配套性法規(guī)、規(guī)章的制定。適時(shí)提出《義務(wù)教育法》、《學(xué)位條例》的修改草案；積極配合做好《民辦教育法》的立法工作，逐步完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展和規(guī)范管理的規(guī)章、規(guī)范性文件。要依據(jù)教育法律法規(guī)的規(guī)定，針對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注、影響教育改革和發(fā)展的若干重要問題，制定有關(guān)的部門規(guī)章及規(guī)范性文件；依照全面貫徹國家教育方針、面向全體學(xué)生、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的原則，建立全面實(shí)施素質(zhì)教育的規(guī)章和制度。要積極推動(dòng)教育法律、行政法規(guī)的實(shí)施細(xì)則等配套性地方法規(guī)及規(guī)章的制定，加快地方教育立法的進(jìn)度。對(duì)教育工作中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題而國家尚未立法予以規(guī)范的，可以依據(jù)法律確立的原則，根據(jù)地方實(shí)際制定暫行規(guī)定，使之成為國家教育法律法規(guī)的有益補(bǔ)充。

要進(jìn)一步提高教育立法質(zhì)量，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、合理性和可操作性。要加強(qiáng)立法的前期調(diào)研工作，做好擬制定的法律法規(guī)草案及規(guī)章的可行性論證，廣泛聽取意見，深入調(diào)查研究，準(zhǔn)確把握黨的政策和有關(guān)法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)教育立法決策的民主化、科學(xué)化。要建立規(guī)章、規(guī)范性文件的制定程序和合法性審查制度，健全備案制度；重視現(xiàn)行規(guī)章、規(guī)范性文件的審查、清理工作，對(duì)不符合改革的原則與精神，或與上位法相抵觸的，要依照法定權(quán)限和程序及時(shí)修改或廢止。

一、“特別權(quán)力關(guān)系”理論演變背后的價(jià)值

變遷“特別權(quán)力關(guān)系”理論的演變，從根本上說是其背后法律價(jià)值博弈和變遷的結(jié)果。

(一)人權(quán)觀念的復(fù)興最初

奧托•邁耶在將“特別權(quán)力關(guān)系”理論引入行政法時(shí)，主要是基于兩個(gè)基礎(chǔ):一是在特別權(quán)力關(guān)系中，行政主體與相對(duì)人存在依賴性非常強(qiáng)的相互關(guān)系，如行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員、軍隊(duì)與軍人、學(xué)校與學(xué)生、監(jiān)獄與罪犯等關(guān)系都有這種屬性;二是公共管理的目的優(yōu)先于個(gè)人的權(quán)利和自由，即“相關(guān)人在一定程度上必須依照公共管理目的的需要而行事，而這總是意味著對(duì)現(xiàn)有自由的限制?！憋@然，其背后的法律價(jià)值首先考慮的是行政機(jī)關(guān)所謂的“公共管理目的”，在此種情形下，人只是行政機(jī)關(guān)的附屬，是維持秩序的工具，毫無人性的尊嚴(yán)可言。二戰(zhàn)后，浴火重生的人們通過反省二戰(zhàn)期間種種涂炭生靈、踐踏人權(quán)的行徑，逐漸達(dá)成了法律要對(duì)人的基本權(quán)利給予充分的尊重與保護(hù)的共識(shí)，人權(quán)觀念的復(fù)興成為戰(zhàn)后最為矚目的政治思潮。傳統(tǒng)的“特別權(quán)力關(guān)系”理論因其嚴(yán)重忽視“特別權(quán)力關(guān)系”內(nèi)部行政相對(duì)人的基本人權(quán)，受到各界的激烈批判?；谌说闹黧w性認(rèn)識(shí)以及人權(quán)的普遍保障原理，任何人都享有作為人的尊嚴(yán)和基本權(quán)利，即使是罪犯、軍人、公務(wù)員、學(xué)生等這些“特別權(quán)力關(guān)系”內(nèi)部的相對(duì)人，也不應(yīng)當(dāng)受到法律的區(qū)別對(duì)待，對(duì)他們基本權(quán)利的剝奪和侵害，同樣須受法律保留原則支配?！叭恕辈⒎蔷S持秩序的工具，亦非基于一般性的道德譴責(zé)即可剝奪其重大權(quán)益的對(duì)象，而是一種享有不受任意剝奪的權(quán)利與自由的主體，權(quán)利與人之主體性密切相關(guān)，任何涉及重要權(quán)利的高權(quán)行為均需接受公法規(guī)則約束和司法審查。應(yīng)當(dāng)說，二戰(zhàn)后的法律價(jià)值觀逐漸強(qiáng)調(diào)對(duì)人的基本權(quán)利和尊嚴(yán)給予尊重和保護(hù)。烏勒的“基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系”二分理論以及“重要性理論”均是對(duì)這種法律價(jià)值變遷的積極回應(yīng)。

(二)“司法國”理念的興起

傳統(tǒng)的“特別權(quán)力關(guān)系”理論從其誕生至成熟，與極權(quán)思想、極權(quán)體制如影隨行。二戰(zhàn)后，隨著民主法治思想的勃興，民主政體的建立，在法制上建立“司法國”的浪潮席卷了德國法學(xué)界。所謂司法國的理論，是指一切行政權(quán)都必須臣服于司法權(quán)之下，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)全部的行政行為都具有司法審查權(quán)，即便是傳統(tǒng)的“特別權(quán)力關(guān)系”領(lǐng)域下的行政行為也概莫能外。然而，要司法權(quán)對(duì)所有行政行為進(jìn)行審查和監(jiān)督，非但在客觀上不現(xiàn)實(shí)，法院也有越俎代庖之嫌。以教育行政關(guān)系為例，法院及法官根本沒有精力對(duì)高等學(xué)校所有的管理行為的合法性進(jìn)行審查;從專業(yè)及學(xué)術(shù)自由的角度來講，他們也不具備審查高校教學(xué)事務(wù)及對(duì)學(xué)生的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)行為的資質(zhì)和能力，反而會(huì)被世人詬病為，對(duì)“大學(xué)自治”“學(xué)術(shù)自由”精神的蠻橫干涉和褻瀆，是典型的吃力不討好行為?；诖?，烏勒的“基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系”二分理論及隨后的“重要性理論”根據(jù)性質(zhì)、重要程度將紛繁復(fù)雜的行政行為加以區(qū)分，將涉及當(dāng)事人身份或基本權(quán)利的行政決定或行政處理，納入法律保留原則支配以及司法審查的范疇，從一定意義上說，正是對(duì)建立“司法國”的理論浪潮的一種現(xiàn)實(shí)的、無奈的回應(yīng)。

依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，是黨的*大和憲法確立的黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。為在教育領(lǐng)域貫徹實(shí)施這一基本方略，加強(qiáng)教育法制建設(shè),全面推進(jìn)依法治教，現(xiàn)提出以下意見。

一、進(jìn)一步認(rèn)識(shí)依法治教的重要性和必要性。依法治教是21世紀(jì)我國教育事業(yè)深化改革，加快發(fā)展的必然要求。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與逐步完善，要求建立與之相適應(yīng)的以法制為基礎(chǔ)的教育體制和運(yùn)行機(jī)制；社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的不斷深入，要求完善教育法律制度，保障公民的受教育權(quán)和人民群眾參與教育事業(yè)管理的權(quán)利；依法行政，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府的目標(biāo)，要求教育行政部門進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，正確行使權(quán)力，嚴(yán)格依法辦事；全面推進(jìn)素質(zhì)教育，提高國民素質(zhì)，培養(yǎng)和造就21世紀(jì)的一代新人，根本上要靠法治、靠制度保障；教育改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況和新問題，要求更多地運(yùn)用法律手段予以調(diào)整、規(guī)范和解決。因此，教育領(lǐng)域必須按照依法治國基本方略的要求，進(jìn)行深刻的觀念更新與制度變革，加強(qiáng)法制建設(shè)，全面實(shí)行依法治教。

二、我國教育法制建設(shè)取得了顯著成績，為教育改革和發(fā)展提供了有力的支持和保障。全國人大及其常委會(huì)先后制定了《學(xué)位條例》、《義務(wù)教育法》、《教師法》、《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》，以及《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》等有關(guān)教育的法律，國務(wù)院制定了16項(xiàng)教育行政法規(guī)，各地制定了100余項(xiàng)地方性教育法規(guī)，初步形成了有中國特色的社會(huì)主義教育法律法規(guī)體系。教育法律的實(shí)施與監(jiān)督工作，越來越受到各級(jí)人大、政府的重視。教育普法工作廣泛開展，行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督工作不斷推進(jìn)，教育法制工作的機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)得到加強(qiáng)，為今后全面推進(jìn)依法治教奠定了良好基礎(chǔ)。但從總體上看，教育法制建設(shè)還不能適應(yīng)依法治國、依法治教的要求；教育系統(tǒng)的法制觀念還比較薄弱；依法行政、依法治校尚未成為教育行政部門、政府有關(guān)部門及學(xué)校的自覺行為；教育法律的配套性法規(guī)、規(guī)章尚不完善；法律規(guī)范的針對(duì)性和可操作性需要進(jìn)一步加強(qiáng)；行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督不力的現(xiàn)象較為普遍。

三、進(jìn)一步明確加強(qiáng)教育法制建設(shè)的目標(biāo)。從現(xiàn)在起，到*年或更長一段時(shí)間，教育法制建設(shè)要以黨的*大精神和憲法確定的基本原則為指導(dǎo)，遵循社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則和"有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究"的基本方針，將教育事業(yè)的管理與發(fā)展全面納入法治的軌道。形成與教育改革和發(fā)展需要相適應(yīng)的，層次合理、內(nèi)容完備的教育法律法規(guī)體系；逐步完善教育行政決策和管理制度，做到嚴(yán)格、規(guī)范地履行法定職責(zé)，提高依法行政水平；建設(shè)一支具有較高素質(zhì)的教育行政執(zhí)法隊(duì)伍，形成公開、公正、公平的教育行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督制度；落實(shí)各級(jí)各類學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，做到依法自主管理學(xué)校；努力提高廣大教育工作者的法制觀念和法律知識(shí)水平，使依法辦事成為共識(shí)。

四、完善和加快教育立法。要按照法制統(tǒng)一的原則和法定的立法權(quán)限，進(jìn)一步推動(dòng)教育法律法規(guī)體系的完善，加快教育法律的配套性法規(guī)、規(guī)章的制定。適時(shí)提出《義務(wù)教育法》、《學(xué)位條例》的修改草案；積極配合做好《民辦教育法》的立法工作，逐步完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展和規(guī)范管理的規(guī)章、規(guī)范性文件。要依據(jù)教育法律法規(guī)的規(guī)定，針對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注、影響教育改革和發(fā)展的若干重要問題，制定有關(guān)的部門規(guī)章及規(guī)范性文件；依照全面貫徹國家教育方針、面向全體學(xué)生、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的原則，建立全面實(shí)施素質(zhì)教育的規(guī)章和制度。要積極推動(dòng)教育法律、行政法規(guī)的實(shí)施細(xì)則等配套性地方法規(guī)及規(guī)章的制定，加快地方教育立法的進(jìn)度。對(duì)教育工作中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題而國家尚未立法予以規(guī)范的，可以依據(jù)法律確立的原則，根據(jù)地方實(shí)際制定暫行規(guī)定，使之成為國家教育法律法規(guī)的有益補(bǔ)充。

要進(jìn)一步提高教育立法質(zhì)量，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、合理性和可操作性。要加強(qiáng)立法的前期調(diào)研工作，做好擬制定的法律法規(guī)草案及規(guī)章的可行性論證，廣泛聽取意見，深入調(diào)查研究，準(zhǔn)確把握黨的政策和有關(guān)法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)教育立法決策的民主化、科學(xué)化。要建立規(guī)章、規(guī)范性文件的制定程序和合法性審查制度，健全備案制度；重視現(xiàn)行規(guī)章、規(guī)范性文件的審查、清理工作，對(duì)不符合改革的原則與精神，或與上位法相抵觸的，要依照法定權(quán)限和程序及時(shí)修改或廢止。

依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，是黨的*大和憲法確立的黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。為在教育領(lǐng)域貫徹實(shí)施這一基本方略，加強(qiáng)教育法制建設(shè)，全面推進(jìn)依法治教，現(xiàn)提出以下意見。

一、進(jìn)一步認(rèn)識(shí)依法治教的重要性和必要性。依法治教是21世紀(jì)我國教育事業(yè)深化改革，加快發(fā)展的必然要求。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與逐步完善，要求建立與之相適應(yīng)的以法制為基礎(chǔ)的教育體制和運(yùn)行機(jī)制；社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的不斷深入，要求完善教育法律制度，保障公民的受教育權(quán)和人民群眾參與教育事業(yè)管理的權(quán)利；依法行政，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府的目標(biāo)，要求教育行政部門進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，正確行使權(quán)力，嚴(yán)格依法辦事；全面推進(jìn)素質(zhì)教育，提高國民素質(zhì)，培養(yǎng)和造就21世紀(jì)的一代新人，根本上要靠法治、靠制度保障；教育改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況和新問題，要求更多地運(yùn)用法律手段予以調(diào)整、規(guī)范和解決。因此，教育領(lǐng)域必須按照依法治國基本方略的要求，進(jìn)行深刻的觀念更新與制度變革，加強(qiáng)法制建設(shè)，全面實(shí)行依法治教。

二、我國教育法制建設(shè)取得了顯著成績，為教育改革和發(fā)展提供了有力的支持和保障。全國人大及其常委會(huì)先后制定了《學(xué)位條例》、《義務(wù)教育法》、《教師法》、《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》，以及《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》等有關(guān)教育的法律，國務(wù)院制定了16項(xiàng)教育行政法規(guī)，各地制定了100余項(xiàng)地方性教育法規(guī)，初步形成了有中國特色的社會(huì)主義教育法律法規(guī)體系。教育法律的實(shí)施與監(jiān)督工作，越來越受到各級(jí)人大、政府的重視。教育普法工作廣泛開展，行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督工作不斷推進(jìn)，教育法制工作的機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)得到加強(qiáng)，為今后全面推進(jìn)依法治教奠定了良好基礎(chǔ)。但從總體上看，教育法制建設(shè)還不能適應(yīng)依法治國、依法治教的要求；教育系統(tǒng)的法制觀念還比較薄弱；依法行政、依法治校尚未成為教育行政部門、政府有關(guān)部門及學(xué)校的自覺行為；教育法律的配套性法規(guī)、規(guī)章尚不完善；法律規(guī)范的針對(duì)性和可操作性需要進(jìn)一步加強(qiáng)；行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督不力的現(xiàn)象較為普遍。

三、進(jìn)一步明確加強(qiáng)教育法制建設(shè)的目標(biāo)。從現(xiàn)在起，到*年或更長一段時(shí)間，教育法制建設(shè)要以黨的*大精神和憲法確定的基本原則為指導(dǎo)，遵循社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則和“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的基本方針，將教育事業(yè)的管理與發(fā)展全面納入法治的軌道。形成與教育改革和發(fā)展需要相適應(yīng)的，層次合理、內(nèi)容完備的教育法律法規(guī)體系；逐步完善教育行政決策和管理制度，做到嚴(yán)格、規(guī)范地履行法定職責(zé)，提高依法行政水平；建設(shè)一支具有較高素質(zhì)的教育行政執(zhí)法隊(duì)伍，形成公開、公正、公平的教育行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督制度；落實(shí)各級(jí)各類學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，做到依法自主管理學(xué)校；努力提高廣大教育工作者的法制觀念和法律知識(shí)水平，使依法辦事成為共識(shí)。

四、完善和加快教育立法。要按照法制統(tǒng)一的原則和法定的立法權(quán)限，進(jìn)一步推動(dòng)教育法律法規(guī)體系的完善，加快教育法律的配套性法規(guī)、規(guī)章的制定。適時(shí)提出《義務(wù)教育法》、《學(xué)位條例》的修改草案；積極配合做好《民辦教育法》的立法工作，逐步完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展和規(guī)范管理的規(guī)章、規(guī)范性文件。要依據(jù)教育法律法規(guī)的規(guī)定，針對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注、影響教育改革和發(fā)展的若干重要問題，制定有關(guān)的部門規(guī)章及規(guī)范性文件；依照全面貫徹國家教育方針、面向全體學(xué)生、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的原則，建立全面實(shí)施素質(zhì)教育的規(guī)章和制度。要積極推動(dòng)教育法律、行政法規(guī)的實(shí)施細(xì)則等配套性地方法規(guī)及規(guī)章的制定，加快地方教育立法的進(jìn)度。對(duì)教育工作中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題而國家尚未立法予以規(guī)范的，可以依據(jù)法律確立的原則，根據(jù)地方實(shí)際制定暫行規(guī)定，使之成為國家教育法律法規(guī)的有益補(bǔ)充。

要進(jìn)一步提高教育立法質(zhì)量，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、合理性和可操作性。要加強(qiáng)立法的前期調(diào)研工作，做好擬制定的法律法規(guī)草案及規(guī)章的可行性論證，廣泛聽取意見，深入調(diào)查研究，準(zhǔn)確把握黨的政策和有關(guān)法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)教育立法決策的民主化、科學(xué)化。要建立規(guī)章、規(guī)范性文件的制定程序和合法性審查制度，健全備案制度；重視現(xiàn)行規(guī)章、規(guī)范性文件的審查、清理工作，對(duì)不符合改革的原則與精神，或與上位法相抵觸的，要依照法定權(quán)限和程序及時(shí)修改或廢止。

從建國到1980年《學(xué)位條例》頒布的30余年，我國的全國人大及其常委會(huì)并沒有制定有關(guān)教育的法律，更不用說高等教育相關(guān)法。30多年來，主要依靠政策，依靠黨和行政部門指示、決定、意見對(duì)教育領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，體現(xiàn)出較強(qiáng)的“人治”色彩。這種治理方式的特點(diǎn)是政策變動(dòng)較頻繁，已經(jīng)取得的法制成果往往很快又失去。如1949年-1956年，我國高等教育建立起了集中統(tǒng)一的管理模式。1958年，為了實(shí)現(xiàn)教育，中央大規(guī)模向地方放權(quán)，鼓勵(lì)地方多樣化辦學(xué)，辦“紅專大學(xué)”。結(jié)果地方隨意修改教學(xué)計(jì)劃和教學(xué)大綱，鼓勵(lì)學(xué)生自編教材，教育質(zhì)量明顯滑坡。1961年中央又收回管理權(quán)，形成了現(xiàn)行《高等教育法》的基礎(chǔ)的《高教六十條》。1998年制定《高等教育法》時(shí)，才將《高教六十條》作為我國在辦高等教育方面“自己的東西”固定下來。

1980年《學(xué)位條例》制定后，一系列有關(guān)高等教育的法規(guī)、規(guī)章先后出臺(tái)；1998年制定《高等教育法》以后，更對(duì)此前實(shí)施過的法規(guī)、規(guī)章適時(shí)修改并上升為法律，如1997年的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》被2003年制定的《民辦教育促進(jìn)法》取代。這就為高等教育的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)然，這并不意味著高等教育領(lǐng)域內(nèi)法治狀態(tài)已經(jīng)形成，除了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提到的“六修四立”外，需要做的還很多。比如，為了提高教育質(zhì)量、建設(shè)世界一流大學(xué)，我們先后實(shí)施了“211工程”、“985工程”和“2011計(jì)劃”，為建設(shè)高水平大學(xué)提供了機(jī)遇。但無論是“211工程”還是“985工程”，入選高校的遴選都沒有一個(gè)公開、公平、公正的出線規(guī)則，造成了一些不利于改革發(fā)展穩(wěn)定的因素。相對(duì)而言，“2011計(jì)劃”的實(shí)施就明確了相對(duì)公正的評(píng)審機(jī)制、評(píng)審程序。

建國之初，“需要人‘急’，需要才‘?！?，教育為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)是社會(huì)共識(shí)。1952年院系調(diào)整時(shí)，改變了院系設(shè)置的無政府狀態(tài)，把高校調(diào)整為任務(wù)比較明確的大學(xué)、多科性工學(xué)院、各種專門學(xué)院及?？茖W(xué)校，使多數(shù)工、農(nóng)等學(xué)院獨(dú)立出來，其目的就是為了培養(yǎng)當(dāng)時(shí)急需的大量專門人才。這次院系調(diào)整，對(duì)于高等教育地區(qū)分布不平衡問題也有所緩解。1980年制定的《學(xué)位條例》是新中國第一部關(guān)于學(xué)位工作的條例，也是新中國第一部與教育有關(guān)的法律，它規(guī)定了授予學(xué)位的主體、條件和程序。新中國第一部教育相關(guān)法不是《義務(wù)教育法》而是《學(xué)位條例》，這固然是恢復(fù)高考后的第一屆大學(xué)生畢業(yè)的需要，也反映了黨和政府著力培養(yǎng)高級(jí)人才的急切之情。以《高等教育法》為例，體現(xiàn)效率價(jià)值的有：第1條立法目的“為了實(shí)施科教興國戰(zhàn)略”，第4條教育方針“為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合，使受教育者成為德、智、體等方面全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人”，第5條高等教育的任務(wù)“培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級(jí)專門人才”。體現(xiàn)公平價(jià)值的有：第8條“幫助和支持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展高等教育事業(yè)，為少數(shù)民族培養(yǎng)高級(jí)專門人才”，第9條“國家采取措施，幫助少數(shù)民族學(xué)生和經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生接受高等教育。高等學(xué)校必須招收符合國家規(guī)定的錄取標(biāo)準(zhǔn)的殘疾學(xué)生入學(xué)，不得因其殘疾而拒絕招收?！眱H從條文數(shù)量看，體現(xiàn)效率就比體現(xiàn)公平的條文數(shù)多。從“211工程”、“985工程”建設(shè)的目標(biāo)看，為了建設(shè)世界一流大學(xué)，中央投入巨資重點(diǎn)建設(shè)一批高水平大學(xué)，進(jìn)一步拉開了各地高等教育資源分布的差距。在建設(shè)的過程中，除少數(shù)高水平的教育部直屬院校外，一般按“一部一校，一省一?！钡脑瓌t遴選，來實(shí)現(xiàn)利益平衡、相對(duì)公平。2000年左右，原中央各部委（單位）直屬的高校被下放到地方，也使中央直屬高校區(qū)域分布更加集中。2011年開始實(shí)施的“2011計(jì)劃”則不再以重點(diǎn)大學(xué)為載體，堅(jiān)持面向各類高校開放，以協(xié)同創(chuàng)新中心為載體，在一定意義上更好地體現(xiàn)了公平。

從強(qiáng)調(diào)秩序到保障自由建國后，我們建立起了高度集中的高等教育管理體制，體現(xiàn)出部門辦學(xué)的特征。改革開放后確立了中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）兩級(jí)管理體制。2000年左右，原中央各部委（單位）直屬的高校被下放到地方，原國務(wù)院有關(guān)部門直接管理的367所高校，近250所實(shí)行省級(jí)政府管理、地方與中央共建的體制，基本解決了部門辦學(xué)的問題，擴(kuò)大了地方辦高等教育的職權(quán)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出要擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)。1986年的《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》及隨后的系列法規(guī)擴(kuò)大了高校的自主權(quán)。1995年的《教育法》規(guī)定了學(xué)校的權(quán)利。1998年的《高等教育法》第32~38條則規(guī)定了高校在招生、專業(yè)設(shè)置、制訂教學(xué)計(jì)劃、開展科研和社會(huì)服務(wù)、學(xué)術(shù)交流、機(jī)構(gòu)設(shè)置和財(cái)產(chǎn)資金使用等方面的自主權(quán)。2012年起實(shí)施的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》明確要求高校制訂章程，依據(jù)章程自主管理。2014年3月1日起實(shí)施的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》要求高校建立學(xué)術(shù)委員會(huì)，遵循學(xué)術(shù)規(guī)律、尊重學(xué)術(shù)自由。這一系列改革確立了高等學(xué)校獨(dú)立的法人主體地位，規(guī)定了大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，尤其是突出了學(xué)術(shù)委員會(huì)在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的作用，使大學(xué)回歸學(xué)術(shù)本位。

恢復(fù)高考后，最初實(shí)行全國統(tǒng)考，1985年，教育部決定上海自主命題。2001年，北京開始自主命題。到2014年高考，全國16個(gè)省市自主命題，超過了31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的一半。建國之初很長一段時(shí)間，大學(xué)畢業(yè)生“包分配”。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》要求建立由學(xué)生“自主擇業(yè)”的就業(yè)制度。1997年大多數(shù)學(xué)校按新制度運(yùn)作，2000年基本實(shí)現(xiàn)新舊體制轉(zhuǎn)軌，學(xué)生自主擇業(yè)。1990年制定的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》將學(xué)生視為需要呵護(hù)和管教的對(duì)象，對(duì)學(xué)生的權(quán)利不著一字，都是基于管理、管教的角度來立法的。2005年修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》則專章規(guī)定學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)，學(xué)生并不因考入大學(xué)而失去憲法和法律規(guī)定的權(quán)利。這些都體現(xiàn)了我國高等教育政策法規(guī)從強(qiáng)調(diào)秩序向保障自由的轉(zhuǎn)變。

實(shí)質(zhì)正義是一種結(jié)果的正義，程序正義強(qiáng)調(diào)只要是基于普遍規(guī)則的執(zhí)行，結(jié)果就是正義的。我國法制建設(shè)具有強(qiáng)烈的“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)，高等教育法制建設(shè)也是如此。1980年的《學(xué)位條例》甚至未見對(duì)學(xué)位申請人的權(quán)利保護(hù)以及救濟(jì)的規(guī)定，而是主要體現(xiàn)了國家對(duì)學(xué)位授予的制度設(shè)計(jì)，“自上而下”地對(duì)學(xué)位授予進(jìn)行國家控制，對(duì)大學(xué)學(xué)位授予權(quán)進(jìn)行行政審批，其背后的理念支撐是國家干預(yù)可以保證學(xué)位質(zhì)量以達(dá)成公正的利益與資源的分配，形成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹刃颉?998年的《高等教育法》全文八章六十九條，除附則第66條規(guī)定“對(duì)高等教育活動(dòng)中違反教育法規(guī)定的，依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰”外，并無其他關(guān)于“法律責(zé)任”的規(guī)定。事實(shí)上，《高等教育法》的條文符合法律規(guī)范“假定條件+行為模式+法律后果”三要素的并不多。比如第60條“國家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制，使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的水平相適應(yīng)”就只是政策宣示，究竟“主”和“輔”各自的比例是多少？與“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的水平相適應(yīng)”是什么意思？就更談不上責(zé)任主體承擔(dān)什么責(zé)任的問題了。2005年修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》除了規(guī)定學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)、對(duì)學(xué)生的處分規(guī)定之外，第55條規(guī)定“學(xué)校對(duì)學(xué)生的處分，應(yīng)當(dāng)做到程序正當(dāng)、證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準(zhǔn)確、處分適當(dāng)”，第56條規(guī)定“學(xué)校在對(duì)學(xué)生作出處分決定之前，應(yīng)當(dāng)聽取學(xué)生或者其人的陳述和申辯”，這就確定了程序正義的原則。在1994年“田永訴北京科技大學(xué)案”中，法院認(rèn)為“按退學(xué)處理，涉及到被處理者的受教育權(quán)，從充分保障當(dāng)事人權(quán)益的角度出發(fā)，作出處理決定的單位應(yīng)當(dāng)將該處理決定直接向被處理者本人宣布、送達(dá)、允許被處理者本人提出申辯意見。沒有照此原則辦理，忽視當(dāng)事人的申辯權(quán)利，這樣的行政管理行為不具有合法性?！蓖瑯右髮W(xué)校對(duì)學(xué)生學(xué)籍、學(xué)位的處分行為應(yīng)符合正當(dāng)程序原則。2012年教育部的《全面推進(jìn)依法治校是實(shí)施綱要》要求：學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立相對(duì)獨(dú)立的學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)，其人員組成、受理及處理規(guī)則，應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)程序原則的要求，并允許學(xué)生聘請人參加申訴。學(xué)校處理教師、學(xué)生申訴或糾紛，應(yīng)當(dāng)建立并積極運(yùn)用聽證方式，保證處理程序的公開、公正。