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一、以善治型社會(huì)治理模式審視

當(dāng)前的行政復(fù)議制度目前我國大陸行政復(fù)議制度存在著諸多缺陷，造成了“大信訪，中訴訟，小復(fù)議”的格局。而在韓國及我國臺(tái)灣地區(qū)訴訟愿制度卻倍受民眾青睞。究其原因，主要是我國大陸行政復(fù)議制度無法達(dá)到善治標(biāo)準(zhǔn)。下面援引善治九個(gè)要素對現(xiàn)行行政復(fù)議制度作出分析。

（一）認(rèn)可度與服從度，行政復(fù)議比行政訴訟更便民、快捷，不收費(fèi)用，審查時(shí)間短，審查范圍更廣但有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“有70%的行政糾紛未經(jīng)復(fù)議直接進(jìn)入了行政訴訟程序?！薄案鶕?jù)公開的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國各地行政復(fù)議的維持率基本上都在60%以上。有些地方的復(fù)議維持率高達(dá)90%以上。”低復(fù)議率，高維持率，低糾錯(cuò)率，決定了申請人不愿選擇復(fù)議，或者雖選擇了復(fù)議，但對復(fù)議決定不服，選則了繼續(xù)上訪或訴訟。行政復(fù)議之所以沒有得到民眾認(rèn)可與服從，主要是因?yàn)樾姓?fù)議性質(zhì)定位錯(cuò)誤。我國的行政復(fù)議主要是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督制度而非公民權(quán)利的救濟(jì)方式或糾紛解決方式?！霸谶@一指導(dǎo)思想下，行政復(fù)議制度的運(yùn)行也是行政性的，行政首長負(fù)責(zé)制也是行政復(fù)議的當(dāng)然原則，所以復(fù)議機(jī)關(guān)能夠成為行政訴訟的被告，復(fù)議機(jī)關(guān)要對自己的復(fù)議行為負(fù)責(zé)。”復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)際上不愿為自己的行為負(fù)責(zé)，因?yàn)樗辉缸鲂姓V訟的被告，而維持原處理決定可以不用當(dāng)被告，這就造成了高維持率，低糾錯(cuò)率的現(xiàn)象，并直接造成行政復(fù)議公信力的缺失。

（二）法治，在此指的是依法復(fù)議行政復(fù)議所依據(jù)的法律包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件，是廣義的法律。行政復(fù)議對法律依據(jù)的審查只限于規(guī)章以下（不包括規(guī)章）的規(guī)范性文件。對規(guī)范性文件的審查自己能決定的由自己審查，自己無權(quán)決定的報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)審查。但由于地方本位主義及部門本位主義，一個(gè)復(fù)議議機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)常常無法糾正錯(cuò)誤的規(guī)范性文件，這就造成了惡法橫行。

（1）行政復(fù)議不允許審查規(guī)章以上的法，造成規(guī)章以上（包含規(guī)章）的惡法長時(shí)間有效，有違法治原則。

（2）行政復(fù)議對規(guī)章以下（不包括規(guī)章）的規(guī)范性文件，有權(quán)決定的，自己進(jìn)行審查，無權(quán)決定的，報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)審查，但由于部門利益及地方利益的原因，這些審查起不到自行糾正的效果，一些違反程序公正、與上位法沖突、侵害民眾利益的規(guī)范性文件仍然大行其道。

（三）透明性對于行政復(fù)議而言，一是要允許申請人、第三人及人查詢具體行政行為的法律依據(jù)及相關(guān)證據(jù)；二是要允許申請人、第三人參與到審理過程中來；三是審理過程要對社會(huì)公開；四是復(fù)議決定應(yīng)當(dāng)說明理由，除對申請人、第三人及人公開外，還要對社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。行政復(fù)議法第二十二條規(guī)定確立了書面審查為原則，直接言辭為例外的審查方式。由于書面審查方式不透明，無法確保公正。此外，對社會(huì)公眾參與復(fù)議的聽審未作任何規(guī)定，無法保證行政復(fù)議審查過程的透明。最后，復(fù)議決定往往不向社會(huì)公開，無法接受社會(huì)監(jiān)督。

（四）責(zé)任行政復(fù)議是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)要對其所作出的復(fù)議決定負(fù)責(zé)。由于行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，行政復(fù)議同樣是首長負(fù)責(zé)，不管行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制工作部門審查后提出什么樣的建議，最終決定的還是行政首長，這樣行政復(fù)議機(jī)關(guān)就不愿意擔(dān)責(zé)任，不改變原具體行政行為，從而也擔(dān)不了責(zé)任，做不了被告。這是復(fù)議機(jī)關(guān)極不負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，也是行政復(fù)議高維持率的重要原因之一。

（五）回應(yīng)行政復(fù)議的回應(yīng)主要指及時(shí)受理，及時(shí)審查案件并作出負(fù)責(zé)任的復(fù)議決定。目前我們行政復(fù)議決定大部分都是維持，還有一部分是和解或調(diào)解結(jié)案。有許多維持的復(fù)議決定不是因?yàn)樾姓袨檎_而維持，而是因?yàn)榫S持可以避免復(fù)議機(jī)關(guān)成為行政訴訟的被告。這樣的回應(yīng)是不負(fù)責(zé)任的反映。和解與調(diào)解是一種很好的結(jié)案方式，但若被申請人敲了竹杠，而不顧正義與否，一味息事寧人，同樣是一種不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。行政復(fù)議期間被申請人改變原具體行政行為或撤銷原具體行政行為，申請人及第三人接受的，如果新的具體行政行為合法并且不損害公共利益與他人合法權(quán)益，并就行政賠償與申請人及第三人達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)作出同意作出新的具體行政行為，終止行政復(fù)議的決定。這樣既能節(jié)約行政復(fù)議資源，又能避免兩個(gè)具體行政行為之間的沖突。

(六)有效對于行政復(fù)議來講，不僅指辦案的速度，更是糾錯(cuò)率與公正程度要求，應(yīng)做到案結(jié)事了，降低信訪率與起訴率，降低行政違法所帶來的損失。我國大陸行政復(fù)議有效性較低主要體現(xiàn)在以下方面：

（1）雖然有第三人制度，但缺少類似行政訴訟中的共同訴訟與集團(tuán)訴訟的共同復(fù)議與集團(tuán)復(fù)議制度的完整設(shè)計(jì)，造成復(fù)議效率低下，甚至同樣的案件出現(xiàn)相互矛盾的處理。

（2）行政復(fù)議初衷是高效、便民，但現(xiàn)行行政復(fù)議制度，存在諸多缺陷，難以實(shí)現(xiàn)公正，其高維持率、低糾錯(cuò)率，造成申請人選擇起訴與信仿，最終既不高效，也不便民。

（3）不停止執(zhí)行為原則，停止執(zhí)行為例外，造成巨大的資源浪費(fèi)。(七)參與在行政復(fù)議中是指被申請人、申請人及其人、第三人、證人、鑒定人、勘驗(yàn)人充分參與到案件的審理中來。我國的行政復(fù)議制度實(shí)行書面審理為原則，言辭審理為例外，很難實(shí)現(xiàn)申請人及其他復(fù)議參加人的參與權(quán)。如今行政復(fù)議制度參與制度的缺失，不僅造成了大量上訪事件，而且增加了社會(huì)維穩(wěn)成本。一是保證一個(gè)公正的第三方審查行政復(fù)議，從而提高復(fù)議決定的公信力；二是保證行政復(fù)議不會(huì)成為政府的一言堂；三是保證政府不被強(qiáng)勢利益集團(tuán)所控制，造成權(quán)為錢所用，形成權(quán)錢交易；四是法律專家與專業(yè)人士的參與更能夠確保復(fù)議決定的合法性與合理性；五是可以培育公民社會(huì)，還政于民，實(shí)現(xiàn)官民共治。最后，證人、鑒定人、勘驗(yàn)人因?qū)κ聦?shí)認(rèn)定非常關(guān)鍵，也應(yīng)當(dāng)參加審理。審理過程要向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

（八）穩(wěn)定對行政復(fù)議而言，主要是案結(jié)事了，不至于轉(zhuǎn)為訴訟與上訪。由于行政復(fù)議制度無法確保公正，低糾錯(cuò)率，高維持率，造成訴訟與上訪甚至命案與群體性事件。

(九)公正包括實(shí)體公正與程序公正。具體而言，復(fù)議程序存在以下幾個(gè)主要問題：第一，程序過度行政化，復(fù)議案件的辦理按照普通辦件的內(nèi)部流程逐級(jí)報(bào)批，復(fù)議程序沒有體現(xiàn)復(fù)議活動(dòng)以解決行政爭議為內(nèi)容的特點(diǎn)。第二，程序中立原則缺失，沒有規(guī)定回避制度。此外，復(fù)議工作人員與被申請機(jī)關(guān)工作人員之間溝通頻繁，而申請人很難有機(jī)會(huì)向復(fù)議工作人員陳述意見，二者沒有得到同等對待。第三，程序參與原則缺失，沒有為申請人參與復(fù)議過程作出制度安排，在程序構(gòu)建上體現(xiàn)為較強(qiáng)的復(fù)議機(jī)關(guān)主導(dǎo)色彩，強(qiáng)調(diào)通過復(fù)議工作人員的努力去查明事實(shí)真相，并不重視申請人與被申請人之間的對抗對復(fù)議過程的推動(dòng)。此外，參與原則的缺失使得律師在復(fù)議中發(fā)揮作用的空間極其有限，不利于復(fù)議專業(yè)性的提升和案件審理質(zhì)量的提高。第四，直接言詞原則缺失，復(fù)議案件的審理原則上實(shí)行書面審，不進(jìn)行言詞辯論，只在申請人提出要求或者復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，聽取申請人、被申請人和第三人的意見，沒有體現(xiàn)裁決爭議行為應(yīng)當(dāng)具有的兩造對抗、居中裁決的基本程序構(gòu)造。第五，程序理性原則缺失，將行政復(fù)議的靈活、便捷優(yōu)勢簡單化為過度簡化程序，對調(diào)查與證據(jù)制度的規(guī)定過于簡單，導(dǎo)致辦案人員無所適從，復(fù)議決定的理性基礎(chǔ)欠缺制度保障。第六，程序公開原則缺失，行政復(fù)議過程封閉、不透明，不向社會(huì)公開，復(fù)議決定書不向申請人和被申請人作出詳細(xì)的理由說明。行政復(fù)議由于實(shí)行書面審原則，不公開舉行，公眾無法旁聽，既不利于對復(fù)議活動(dòng)的監(jiān)督，也使其公正性難以得到當(dāng)事人和社會(huì)的認(rèn)同。”

二、善治型社會(huì)治理模式下的行政復(fù)議委員會(huì)改革與完善

我國目前行政復(fù)議的改革在善治的角度，取得了以下成就：認(rèn)可度與服從度，也就是善治的合法性大大增強(qiáng)。參與性與公正性有所增強(qiáng)。兩造對抗的言辭審理方式，既保證了當(dāng)事人的參與，又增強(qiáng)了公正性。社會(huì)穩(wěn)定與和諧程度大大提高。行政復(fù)議委員會(huì)改革試點(diǎn)地區(qū)，對行政復(fù)議案件的起訴率與信訪率降低。從目前改革的成果來看，行政復(fù)議委員會(huì)基本上達(dá)到了善治之目標(biāo)。但是，從長遠(yuǎn)來看，需要從以下方面加以完善，方能達(dá)到善治目標(biāo)：

（一）完善議決方式，確保行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立于政府之外，從而達(dá)到善治之公正性目標(biāo)目前普遍的做法是行政復(fù)議委員會(huì)下設(shè)辦公室，行政復(fù)議委員會(huì)主任由復(fù)議機(jī)關(guān)行政首長擔(dān)任，副主任由復(fù)議機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，常任委員來自各法制機(jī)構(gòu)，非常任委員來自法律專家與專業(yè)人士。辦公室負(fù)責(zé)受理案件，負(fù)責(zé)調(diào)查取證，下達(dá)復(fù)議通知書，根據(jù)審理結(jié)果制作復(fù)議決定書并轉(zhuǎn)交行政首長簽字，送達(dá)復(fù)議決定書，制作調(diào)解書，負(fù)責(zé)采用簡易程序?qū)唵伟讣M(jìn)行書面審查，其它日常事務(wù)。

（二）確立上下級(jí)指導(dǎo)關(guān)系，確保上下級(jí)相互獨(dú)立，從而達(dá)至善治之公正性目標(biāo)現(xiàn)在對此尚無任何規(guī)定。建議在國務(wù)院設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，負(fù)責(zé)國務(wù)院最終裁決與行政復(fù)議案例的整理與發(fā)行，行政復(fù)議委員會(huì)委員的任職保障等工作，并對全國各級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)進(jìn)行工作指導(dǎo)。省、自治區(qū)、直轄市設(shè)省級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)，設(shè)區(qū)的市一級(jí)政府設(shè)立市級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)以及縣、縣級(jí)市、自治縣和市轄區(qū)一級(jí)政府設(shè)立縣級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)，它們之間在管轄權(quán)限上的分工，對應(yīng)于各級(jí)行政機(jī)關(guān)，各級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)之間是指導(dǎo)關(guān)系。

（三）收取行政復(fù)議費(fèi)，確保財(cái)務(wù)獨(dú)立，從而實(shí)現(xiàn)善治之公正目標(biāo)報(bào)酬問題，目前各地方?jīng)]有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如果行政復(fù)議的費(fèi)用都由行政復(fù)議機(jī)關(guān)出，那么行政復(fù)議就會(huì)成為復(fù)議機(jī)關(guān)的一個(gè)負(fù)擔(dān)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)然不會(huì)舍得多花錢去養(yǎng)一幫專門跟自己作對的非常任委員。如果允許行政復(fù)議委員會(huì)像法院那樣去收復(fù)議費(fèi)，那就好辦了：復(fù)議越公正，復(fù)議案件就越多，復(fù)議案件越多，創(chuàng)收越多，創(chuàng)收越多，非常任委員的報(bào)酬越多，非常任委員的報(bào)酬問題就解決了。但是，復(fù)議費(fèi)應(yīng)當(dāng)向那些捅了漏子的被申請人收。行政復(fù)議委員會(huì)如能實(shí)現(xiàn)自我創(chuàng)收，就能夠保持財(cái)務(wù)上的獨(dú)立性，從而實(shí)現(xiàn)其公正性。

作者：鐘雪丹單位：金華市中級(jí)人民法院