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簡介：“十五”期間是上海軌道交通的集中發(fā)展期，將建設200多公里的10條軌道交通線路，初步形成軌道交通骨架網絡。為此，上海市政府正深化軌道交通投融資體制改革，以促進軌道交通快速、健康發(fā)展。本文分析了城市軌道交通的經濟屬性，結合上海軌道交通建設與經營體制改革現狀，對上海軌道交通的發(fā)展提出了框架性的建議。

關鍵字：上海軌道交通體制改革發(fā)展建議上海正向著國際化大都市的目標邁進，提升城市綜合競爭力，完善城市基礎設施是一項重要的戰(zhàn)略步驟。上海目前已投入運營的軌道交通線路共三條，形成了總長65公里的初始網絡，日均承擔客運量97.9萬乘次，約占公共交通客運總量的10％?！笆濉逼陂g，上海將建設218公里左右的10條軌道交通線路，進入軌道交通的集中發(fā)展期，初步形成軌道交通骨架網絡。屆時，日均承擔客運量320萬乘次，軌道交通的出行比率將占全市公共交通的25%.

城市軌道交通的經濟屬性

城市軌道交通是一種準公共產品，具有自然壟斷的經濟特性。軌道交通是城市公共交通的重要組成部分，它所提供的產品－客運服務可以通過設置收費口排除不付費的消費者，而在特定運能以內多一個消費者對供給者帶來的邊際生產成本和邊際擁擠成本幾乎為零，顯然，軌道交通具有排他性和非競爭性，是一種準公共產品，具有自然壟斷的經濟特性。

城市軌道交通具有很強的正外部效應，體現了收益外部化的特點。城市軌道交通是一種準公共產品，軌道交通的建設將給整個城市帶來社會、經濟收益。軌道交通運量大，占地少，提供了安全快捷舒適的客運服務，從而減輕了地面交通壓力，減少交通事故，節(jié)約了人們的時間成本，同時，軌道交通采用電驅動，是一種省能源、少污染的綠色交通工具，形成良好的社會收益。此外，軌道交通能夠帶動沿線地區(qū)的經濟發(fā)展，沿線房地產迅速增值，商貿日趨活躍，從而改善了城市的投資環(huán)境，提升了城市的綜合競爭力。

城市軌道交通生命周期長，體現收益長期化的特點。城市軌道交通項目的建設期一般為3－4年，以每公里平均造價4億元計算，投資強度大；進入項目運營期，從投入運營到項目現金流的收支平衡年份，大約需15年，這一階段由于運營成本高，還本付息壓力大，運營收益在很大程度上被成本化了，而從投入運營到收回投資約需20－25年，客流進一步成熟，項目產生較大收益?？紤]到城市軌道交通作為一項基礎設施，其使用壽命長，隧道洞體主結構的使用年限可達百年，如倫敦、巴黎等城市的地鐵均有百年歷史，仍運營正常，處在成熟發(fā)展時期。因此，軌道交通產品的生命周期遠長于一般產品，軌道交通運營的時間越長，客流量越大，體現了收益長期化的特點。

上海軌道交通的投融資體制改革

“十五”期間上海每年將建設軌道43.6公里，這一速度不僅遠高于西方城市，而且比漢城的建設速度也要高出近一倍，以每公里平均造價4億元計算，需要總投資872億元，約占GDP的2.5％。要實現這一目標，完全靠政府現有的財力，沿用過去地鐵建設由原上海地鐵總公司一家獨攬的模式是不現實的。為此，2000年4月上海市政府決定深化投融資體制改革，實施了軌道交通投資、建設、運營、監(jiān)管“四分開”的體制改革，強化政府公共投資功能和投資引導功能，推動軌道交通建設與運營逐步走向規(guī)范、有序、合理的市場競爭，同時建立起政府有效的監(jiān)管機制。

按照“四分開”原則，新組建的申通集團作為上海軌道交通的政府投資主體，按照軌道交通項目“誰投資、誰所有、誰得益”的投資原則，在資本金逐步到位的情況下，對“十五”建設項目，由市區(qū)兩級政府共同出資，分別組建項目公司。項目公司實行資本金制度，按項目投資總額30％－35％的比例確定，申通以現金投入，沿線各區(qū)主要以動拆遷費和車站土建資金作價入股，項目公司憑借良好的資信和軌道交通產品生命周期長的特有屬性，積極籌措銀行貸款并拓寬融資渠道，形成市區(qū)兩級政府共同推進，社會多元投資的格局。在上海軌道交通建設領域，目前已由上海地鐵建設公司、久創(chuàng)建設管理公司、上海港鐵建設管理公司、中國鐵道建筑總公司四家總承包商共同競爭，其中上海港鐵的投資方之一是香港地鐵有限公司，這意味著上海軌道交通建設管理向境外資本敞開了大門。在地鐵運營管理領域，2002年8月現代軌道交通運營股份公司獲得了即將投入運營的軌道交通5號線（莘閔輕軌）的經營資質，打破了上海地鐵運營公司獨家運營的壟斷局面。而政府的主要職責是進行政策引導和監(jiān)督管理，制定行業(yè)規(guī)范、編制軌道交通網絡規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃、核實票價、推動軌道交通投資的多元化并創(chuàng)造一個公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境，使建設、運營不斷適應市場化要求，實現軌道交通“投資－建設－運營－回報－投資”的良性循環(huán)。

上海軌道交通的發(fā)展思路

以2010年上海世博會為契機，進一步完善上海軌道交通規(guī)劃。2010年上海世博會的主題是“城市，讓生活更美好”，快速、便捷的交通系統也成為其主要內涵之一，在為期6個月的會期中，上海要接待7000多萬參觀者，屆時上海軌道交通的日載客量將達700－800萬人次，這將產生巨大的客運需求，帶來巨大的交通壓力。因此，要依據《上海市城市總體規(guī)劃》和《上海市城市交通白皮書》，以2010年上海世博會為契機，同時借鑒德國漢諾威世博會和日本愛知縣世博會有關軌道交通規(guī)劃經驗，進一步完善上海軌道交通規(guī)劃，做好軌道交通與地面常規(guī)交通、空港、干線鐵路的相互銜接及大型換乘樞紐的規(guī)劃設計，解決好控制調度、供電、維修基地等一系列資源共享問題，建設好上海軌道交通的基本網絡。

政府引導，建立多元化的融資結構。上海軌道交通的“十五”建設項目，是由市區(qū)兩級政府共同出資的項目公司來建設。為引導各方為上海軌道交通項目籌措資金的積極性，上海軌道交通的政府投資主體－申通集團按照各股東出資額整數，實行建設期投資補貼政策，投資補貼率一般參照銀行同期貸款基準利率計算。

但是，各項目公司融資結構中的銀行貸款比例普遍達60％，短期內又不可能償債，造成融資成本高、融資風險過于集中，不利于項目的滾動舉債和建成后的正常運營。因此，在集中政府預算內外資金，增加軌道交通投入的同時，還需積極開辟資本市場的融資渠道，形成資本結構的良性循環(huán)。2001年申通集團完成對上海凌橋自來水股份公司的資產重組，申通地鐵（600834）成功上市；2002年上海磁浮交通項目股權信托受益權投資計劃的實施；2003年上海久事40億軌道交通建設債券的成功發(fā)行以及軌道交通二號線西延伸采用BT模式建設，都是對促成軌道交通多層次籌融資體系的積極探索，同時也說明預支軌道交通項目本身未來收益的可行性。

形成政府指導下的軌道交通價格新機制。軌道交通最穩(wěn)定和最主要的收入來自票款，建立適應上海軌道交通市場化運作的價格機制是影響軌道交通收益，確保軌道交通良性發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。經測算，對“十五”期間建設的線路（不含磁浮線路）來說，到2010年若能達到平均每天每公里2萬人次的客運量，則其保本價格約為6.00元/人次，而2010年居民的承受能力約為4.50元/人次，因此，軌道交通的完全成本價格遠高于市民可接受的價格。現行的上海軌道交通實行統一的分段計程票價即0-6公里票價為2元，6-16公里加收1元，16公里以遠按每6公里1元票價遞增，平均票價為2.62元/人次。分段計程票價結構與地面公交等形成了一定的比價關系，特別是一、二號線的一票換乘對吸引客流起到了較大作用。但現有相對簡單的票價體系仍無法適應上海軌道交通網絡化發(fā)展的要求，價格構成不明晰，無法滿足企業(yè)市場化運作的需要。所以，要根據軌道交通準公共產品的特性，在加強政府監(jiān)管和社會監(jiān)督的前提下，以客流為導向，充分發(fā)揮軌道交通自動售檢票系統的功能特點，建立政府管制下的多層次票價體系和規(guī)范化的企業(yè)調價程序，完善上海軌道交通定價模式，兼顧軌道交通的經濟效益和社會效益。

逐步建立軌道交通利益還原機制。政府的轉移支付是實現軌道交通項目外部效益內部化的重要手段。軌道交通的開發(fā)對土地級差效應影響較大，為沿線房地產帶來較大的增值收益，隨著軌道交通建設線路向郊區(qū)延伸，政府有必要提前開展土地儲備工作，利用土地級差獲取增值收益。同時，通過適當增收房產交易費用等途徑，獲取房地產增值收益。適時開征軌道交通專項稅費，調整部分已收費項目的用途，建立政府的軌道交通建設專項基金，以利于上海軌道交通的良性發(fā)展。

進一步推進和落實軌道交通裝備國產化政策。我國企業(yè)在城市軌道交通關鍵技術方面仍比較落后，缺乏競爭力。車輛等機電設備長期依賴進口，不但費用昂貴，而且造成設備類型紛雜，今后的運營維修也成大問題。因此，政府在規(guī)范軌道交通建設標準，完善技術政策和技術體系的同時，要為國內重點設備制造企業(yè)的生產和研發(fā)創(chuàng)造條件，加快軌道交通技術設備國產化進程，大大降低軌道交通投資和運營成本，推動國內制造業(yè)的發(fā)展。

建立軌道交通網絡運營的新思維。“十五”期間是上海城市軌道交通從單線運營到多線運營的擴展階段，必須建立軌道交通網絡的統一指揮和協調運轉機制，建議軌道交通的行政主管部門成立軌道交通運營調度機構，確保運營安全與設施功能的充分發(fā)揮。同時，加快軌道交通專營權的探索與實踐，由軌道交通運營調度機構進行線路專營權拍賣，運營商在專營期內負責運營，努力降低運營成本，提高運營績效，承擔運營管理的經營風險，從而形成軌道交通“網運分離”的經營思路。此外，可適時成立上海軌道交通行業(yè)協會，制訂完善軌道交通行業(yè)的技術管理規(guī)程，建立起行業(yè)內運營成本指標和定額體系，帶動會員的自律，進一步提高服務質量，推動軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。