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摘要：目前，公共危機(jī)突發(fā)事件成為各國(guó)日益關(guān)注的新的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)目前重大公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制還不健全，處理和管理公共危機(jī)的能力不強(qiáng)。而以美國(guó)、日本為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家建立的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，可為我國(guó)建立與完善公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制提供借鑒。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；預(yù)警機(jī)制

一、國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的特征

(一)完備的法律支撐體系。公共危機(jī)管理的首要工作是制定相關(guān)的法律法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)定政府在處理公共危機(jī)事件中的職權(quán)和職責(zé)，確定依法對(duì)抗緊急狀態(tài)和危機(jī)事件的法治原則。如，美國(guó)基本建立了以《國(guó)家安全法》、《全國(guó)緊急狀態(tài)法》、《反恐怖主義法》、《斯坦福法》為核心的社會(huì)安全綜合法制體系。這些法律相互補(bǔ)充，統(tǒng)籌兼顧，有效地引導(dǎo)美國(guó)政府建立法制化的危機(jī)應(yīng)對(duì)體系。并且，完備的社會(huì)安全法制體系可加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警機(jī)制的有效運(yùn)行，防止政府人員以權(quán)謀私，最大程度地保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全等。如，日本1978年頒布的《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》，該法對(duì)地震的預(yù)防、應(yīng)對(duì)措施、相關(guān)責(zé)任部門等都有詳細(xì)規(guī)定。如該法規(guī)定一旦預(yù)測(cè)到大地震，在發(fā)生前兩三天，首相即親自發(fā)表《警戒宣言》，政府必須立即啟動(dòng)全面避難救援措施。通過(guò)該法案的制訂，使日本各級(jí)政府部門進(jìn)一步明確自身的權(quán)責(zé)，提高他們的公共危機(jī)管理能力，大大減小地震等自然災(zāi)害對(duì)社會(huì)造成的破壞。

(二)組織機(jī)構(gòu)較為健全，社會(huì)力量廣泛參與，城市公共危機(jī)管理隊(duì)伍專門化與專業(yè)化。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的公共危機(jī)組織機(jī)構(gòu)一般都較為完備，設(shè)置了專門的政府危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。如，美國(guó)的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常的公共危機(jī)預(yù)警工作，它在中央政府、地方政府、私人商業(yè)部門和社區(qū)志愿者之間起非常重要的橋梁作用，是危機(jī)預(yù)警中的重要決策、協(xié)調(diào)、指揮和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這樣的公共危機(jī)組織機(jī)構(gòu)從中央到地方，層次分明，結(jié)構(gòu)完整，可在危機(jī)發(fā)生時(shí)，迅速反應(yīng)與決策，保證了常態(tài)下危機(jī)預(yù)警的順利進(jìn)行。除政府擁有完備的組織機(jī)構(gòu)外，還能充分發(fā)揮社會(huì)各方面力量的作用，提高公共危機(jī)處理效率。如，日本建立了專門化與專業(yè)化的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)構(gòu)，其工作人員多數(shù)擁有在公共危機(jī)預(yù)警領(lǐng)域中某一方面的技術(shù)或?qū)ｉL(zhǎng)，在城市公共危機(jī)預(yù)警中發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，指導(dǎo)城市公共危機(jī)管理的有效進(jìn)行。

(三)完備的公共危機(jī)預(yù)警管理體系。如，日本為防備將來(lái)發(fā)生重大公共危機(jī)事件，由官房廳長(zhǎng)官負(fù)責(zé)建立了內(nèi)閣安全保障室，形成了日本政府的危機(jī)預(yù)警管理體系。內(nèi)閣官房廳不僅建立了安全保障室，還設(shè)立外政審議室、情報(bào)調(diào)查室。在這一體系中，以內(nèi)閣首相為最高指揮官，由內(nèi)閣官房(負(fù)責(zé)各省廳間的協(xié)調(diào)，相當(dāng)于辦公廳)來(lái)負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)工作，通過(guò)安全保障會(huì)議、閣僚會(huì)議、內(nèi)閣會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議等決策機(jī)構(gòu)制定危機(jī)對(duì)策，由警察廳、防衛(wèi)廳、海上保安廳、消防廳等各省廳、部門根據(jù)具體情況予以配合，形成以官房長(zhǎng)官為領(lǐng)導(dǎo)的高效率、立體式的危機(jī)預(yù)警管理體系。在這一體系中，根據(jù)危機(jī)種類的不同，啟動(dòng)的危機(jī)預(yù)警部門也不盡相同。再如，美國(guó)早在20世紀(jì)70年代就建立了以總統(tǒng)為核心的危機(jī)管理體系，組成具有針對(duì)性的中樞指揮系統(tǒng)。該體系以整體治理能力為基礎(chǔ)，通過(guò)法制化的手段，將完備的危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃、高效的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、全面的危機(jī)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)和成熟的社會(huì)應(yīng)對(duì)能力包容在里面。誰(shuí)收集危機(jī)信息，誰(shuí)預(yù)警消息，誰(shuí)制定應(yīng)對(duì)計(jì)劃以及眾議院、參議院對(duì)總統(tǒng)如何授權(quán)，部門之間如何協(xié)調(diào)等，都有章可循。在美國(guó)危機(jī)管理體制的運(yùn)作中，發(fā)揮著重要協(xié)調(diào)作用的核心機(jī)構(gòu)主要有聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局、聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報(bào)局、國(guó)家安全委員會(huì)及一些輔助性研究機(jī)構(gòu)。

(四)先進(jìn)的公共危機(jī)預(yù)警設(shè)備，健全的公共危機(jī)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。發(fā)達(dá)國(guó)家大多在公共危機(jī)預(yù)警設(shè)備上都配備先進(jìn)的信息化設(shè)備，使政府能對(duì)危機(jī)做出迅捷、快速的反應(yīng)，提高處置公共危機(jī)預(yù)警的效率。另外，信息傳遞更不易受干擾，確保信息的真實(shí)性，提高管理者對(duì)公共危機(jī)信息判斷的正確率。為提高政府的危機(jī)預(yù)警能力，使公共危機(jī)預(yù)警工作高效進(jìn)行，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)預(yù)警設(shè)備的配置非常重視。以日本公共危機(jī)預(yù)警部門的信息化設(shè)備為例，許多大城市配備了不易受干擾、最先進(jìn)的情報(bào)通訊設(shè)備，設(shè)有互聯(lián)網(wǎng)、地圖數(shù)據(jù)終端、氣象信息終端等設(shè)備，能召開(kāi)電視會(huì)議、傳送圖像、地圖信息等數(shù)據(jù)。還設(shè)置被稱為中央防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)的情報(bào)通信網(wǎng)絡(luò)。在美國(guó)，已基本形成覆蓋全國(guó)范圍的縱向垂直協(xié)調(diào)管理、橫向相互溝通交流、信息資源和各種社會(huì)資源(如志愿者組織、私人機(jī)構(gòu)、國(guó)際資源等)充分共享、指揮協(xié)調(diào)有效的危機(jī)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。以公共衛(wèi)生方面的預(yù)警網(wǎng)絡(luò)為例，在平時(shí)的傳染病預(yù)防上，美國(guó)設(shè)有負(fù)責(zé)預(yù)報(bào)和監(jiān)測(cè)傳染病的“傳染病監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”、保證及時(shí)了解各地傳染病發(fā)生情況的“與州和地方公共衛(wèi)生部門伙伴關(guān)系網(wǎng)”及了解國(guó)際傳染病爆發(fā)和蔓延情況的全球移動(dòng)檢疫網(wǎng)絡(luò)。

(五)重視危機(jī)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)技能的培訓(xùn)。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家都非常重視對(duì)民眾危機(jī)意識(shí)和安全文化素質(zhì)的培養(yǎng)，甚至不惜花費(fèi)巨資對(duì)民眾進(jìn)行經(jīng)常性的國(guó)民公共危機(jī)意識(shí)教育和危機(jī)應(yīng)對(duì)技能的培訓(xùn)。還注重廣泛應(yīng)用各種現(xiàn)代化的手段和設(shè)施，來(lái)提高教育和培訓(xùn)的質(zhì)量。國(guó)外在公共危機(jī)方面的宣傳教育工作非常扎實(shí)，針對(duì)性和操作性非常強(qiáng)，并可看到各種形式的防災(zāi)和減災(zāi)自護(hù)的宣傳，每年的消防日有眾多的人參加消防訓(xùn)練和演習(xí)。如，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局將美國(guó)可能爆發(fā)危機(jī)的地址進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并印發(fā)給各級(jí)政府部門、社會(huì)各類組織和公眾；電視節(jié)目設(shè)有專門的教育系列片，宣傳一些基本的危機(jī)常識(shí)和自救技能等；互聯(lián)網(wǎng)上設(shè)有專門的網(wǎng)站，用于登錄危機(jī)預(yù)警、應(yīng)急知識(shí)等；電臺(tái)中設(shè)有專門的緊急信號(hào)，用于危機(jī)警報(bào)訊號(hào)，并隨時(shí)通知災(zāi)害情況，等等。這些宣傳教育工作的大力實(shí)施有效提高了民眾的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)技能，有利于降低危機(jī)的破壞程度。

二、啟示

(一)完善我國(guó)危機(jī)管理的法律體系。完備的法律體系為國(guó)家危機(jī)預(yù)警機(jī)制的建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)，為危機(jī)預(yù)警行為提供了法律保障和制度規(guī)范，有利于防止政府人員以權(quán)謀私，保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全、加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警機(jī)制的有效運(yùn)行。危機(jī)管理的法律體系應(yīng)符合兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：其一是法律體系的內(nèi)涵。它囊括國(guó)家安全、新聞?shì)浾摰群暧^領(lǐng)域的危機(jī)立法以及具體管理環(huán)節(jié)的微觀領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則。其二是法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在法律體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，憲法、部門法、地方性法規(guī)等法律條文不得相互矛盾和沖突，發(fā)生問(wèn)題能及時(shí)糾錯(cuò)和補(bǔ)救。因此，需根據(jù)我國(guó)危機(jī)管理法律建設(shè)的實(shí)踐，對(duì)憲法進(jìn)行修改，確立緊急狀態(tài)及其宣告法律制度，在此基礎(chǔ)上制定全國(guó)緊急狀態(tài)法，對(duì)國(guó)家實(shí)行緊急狀態(tài)的條件和程序、緊急狀態(tài)時(shí)權(quán)力的行使、對(duì)公民和法人及其他組織在緊急狀態(tài)期間享有的權(quán)利及其受到不法侵害時(shí)的救濟(jì)途徑等都應(yīng)作出明確規(guī)定。此外，針對(duì)危機(jī)發(fā)生的地域、種類、行業(yè)的不向，還需根據(jù)緊急狀態(tài)法的一般法律原則出臺(tái)一些補(bǔ)充性、技術(shù)性規(guī)范等具有法律效力的規(guī)范性文件，形成一個(gè)以《緊急狀態(tài)法》為基礎(chǔ)、各領(lǐng)域各行業(yè)的專業(yè)性、技術(shù)性應(yīng)急法規(guī)為補(bǔ)充的緊急狀態(tài)法律、法規(guī)體系。有了這樣的法律法規(guī)體系，我國(guó)的公共危機(jī)預(yù)警管理就會(huì)走上法治軌道。

(二)加強(qiáng)政府管理部門與公眾的溝通，全面調(diào)動(dòng)多方面的參與熱情，形成公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的多元化、立體化與網(wǎng)絡(luò)化。危機(jī)事件的突發(fā)性決定危機(jī)發(fā)生前，很可能不是一個(gè)部門可單獨(dú)預(yù)測(cè)的，需要來(lái)自不同部門、機(jī)構(gòu)的聯(lián)合與協(xié)調(diào)努力。所以，我國(guó)應(yīng)建立以多元化、立體化和網(wǎng)絡(luò)化為主的預(yù)警機(jī)制來(lái)發(fā)揮作用。通過(guò)公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的建設(shè)，保證各部門間的聯(lián)系順暢，保證各部門協(xié)同作戰(zhàn)，建立起縱向垂直協(xié)調(diào)管理和橫向相互交流、信息資源和各種社會(huì)資源充分共享，從而覆蓋全國(guó)的危機(jī)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。危機(jī)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)可大大提升我國(guó)政府危機(jī)預(yù)警能力，包括危機(jī)信息的收集、危機(jī)的監(jiān)測(cè)和預(yù)控等工作。

(三)建立功能強(qiáng)大的中樞指揮系統(tǒng)和情報(bào)系統(tǒng)。我國(guó)應(yīng)建立一個(gè)合理的危機(jī)中樞指揮系統(tǒng)，具體包括參謀系統(tǒng)和決策中樞機(jī)構(gòu)。中樞指揮系統(tǒng)是否高效運(yùn)作將決定危機(jī)預(yù)警工作能否有效開(kāi)展。在國(guó)家面臨重大危機(jī)的威脅時(shí)，危機(jī)中樞指揮系統(tǒng)將全面負(fù)責(zé)整個(gè)危機(jī)預(yù)警、應(yīng)急、救治工作，它不僅是政府應(yīng)對(duì)危機(jī)戰(zhàn)略的制定者，同時(shí)也是危機(jī)預(yù)警的核心決策者和指揮者。指揮系統(tǒng)應(yīng)建立在發(fā)達(dá)的情報(bào)系統(tǒng)基礎(chǔ)上。為此，應(yīng)建立專門的公共危機(jī)政府情報(bào)部門，收集和分析與國(guó)家各類公共危機(jī)問(wèn)題相關(guān)的信息，同時(shí)還有一些其他的情報(bào)部門從事專項(xiàng)的危機(jī)信息處理工作。

(四)注重提高民眾的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)技能。在現(xiàn)階段，民眾普遍缺乏危機(jī)意識(shí)。當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，缺乏必要的物質(zhì)和心理準(zhǔn)備將難于應(yīng)付。因此，需要走出熱衷于建立應(yīng)急系統(tǒng)和機(jī)制、預(yù)案的誤區(qū)，重視基礎(chǔ)預(yù)警機(jī)制建設(shè)工作以及民眾的危機(jī)意識(shí)教育；走出技術(shù)和系統(tǒng)上的誤區(qū)，防止片面追求現(xiàn)代化的信息技術(shù)，而忽視人的基本技能和必要的知識(shí)；加快危機(jī)管理人才的培養(yǎng)，為高水平的教學(xué)、持續(xù)不斷的訓(xùn)練和技戰(zhàn)術(shù)演習(xí)培養(yǎng)研究人員和教練員。只有搞好民眾和政府的預(yù)警和安全保障基礎(chǔ)，才能達(dá)到較高的危機(jī)管理水平。