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摘要：本文在國家與公民關(guān)系的框架中構(gòu)造了中國政治發(fā)展的兩個重要制度變量：政府制度與憲政民主，而政府制度建設(shè)優(yōu)先于憲政民主是中國政治發(fā)展的漸進(jìn)改革和增量民主的重要體現(xiàn)。本文接著分析了這種次序安排的原因和局限性，認(rèn)為政府制度的過密化經(jīng)營是進(jìn)行政治性內(nèi)部化從而引入憲政民主制度的契機，如果不能適時地進(jìn)行政治性內(nèi)部化改革，中國政治發(fā)展的路徑就可能違背這種次序安排的初衷。

關(guān)鍵詞：政治發(fā)展/制度過密化經(jīng)營/政治性內(nèi)部化

自新制度主義在中國流行開來之后，對各式各樣問題的制度分析和考察日漸增多，其中也有一部分涉及到中國政治的問題。但正如楊光斌教授所說：“在中國政治的研究中，新制度主義范式的運用少之又少；而在中國經(jīng)濟研究中，新制度主義雖然是一個流行的范式，卻忽略了中國政治制度和國家權(quán)力組織結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟變遷的關(guān)系，這正是這種研究的致命缺陷”?！安粌H制度安排和制度結(jié)構(gòu)的區(qū)分使我們關(guān)注制度環(huán)境問題，而且中國不同于發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代化道路決定了我們不能忽視制度變遷中的制度環(huán)境?！盵1]在新制度主義者看來是外生變量的制度環(huán)境，其實正是中國政治研究者所要關(guān)注的主要內(nèi)容。

一、中國政治發(fā)展的兩種制度變量

在《發(fā)展中的政治經(jīng)濟》一文中，阿爾蒙德認(rèn)為發(fā)展中國家的政治發(fā)展有兩個主導(dǎo)性內(nèi)容，“兩個政治變量是：(1)政府能力（或權(quán)力），(2)人民參政情況（或民主化）”。“政府能力包括政府機構(gòu)從社會吸取資源的能力，這些資源包括稅收、勞力、物資等；政府能力還包括規(guī)定人民社會生活的能力，例如要求人們工作、規(guī)定工作時間、確定工資、控制罪犯、管理交通等”。“人民參政指的是社會普通成員參加政府決策的程度”。這兩個標(biāo)準(zhǔn)，即政府的權(quán)力與效能，和公眾對政府影響的程度，是兩個衡量政治發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。政治發(fā)展指國家的發(fā)展和國家的民主化。[2](P65)亨廷頓的政治發(fā)展理論則更加注重政治制度方面的建設(shè)。在他看來，國家的政治制度化，既有結(jié)構(gòu)方面的內(nèi)容，又有倫理方面的內(nèi)容。從結(jié)構(gòu)方面說，國家的政治制度化就是國家的政治組織和政治程序有一定的適應(yīng)性、復(fù)雜性、自主性和凝聚性；從倫理方面說，政治制度化的倫理性內(nèi)容就是國家的公共利益，公民對國家公共利益的共識越大，該國家的政治制度化程度也就越高。亨廷頓把政治現(xiàn)代化界定為權(quán)威的合理化、新政治結(jié)構(gòu)與功能的分化和政治參與的擴大。“亨廷頓的整個政治理論，事實上始終圍繞著‘政治國家建設(shè)’和‘民族國家建設(shè)’這兩個軸心而旋轉(zhuǎn)。‘政治國家建設(shè)’所要解決的主要問題是建立和鞏固國家政權(quán)，而‘民族國家建設(shè)’所要解決的主要問題則是確立人民對國家的政治認(rèn)同?！盵3](P148)我認(rèn)為，這些觀點對我們思考政治發(fā)展的制度變量是非常有益的。

政治發(fā)展可以從政府與公民的關(guān)系的層面來解讀。假定國家發(fā)展政治的總目標(biāo)是最大限度地保證統(tǒng)治的有效性和持續(xù)性，要實現(xiàn)這個總目標(biāo)，國家有兩個任務(wù)：提高政府能力和鞏固統(tǒng)治合法性。對公民來說，他們期盼享受安定幸福的生活并體現(xiàn)出主權(quán)在民的原則，有兩個要求：享受到充分提供的公共物品或公共物品以合理適當(dāng)?shù)姆绞焦┙o，通過政治參與實現(xiàn)公民權(quán)利。不難發(fā)現(xiàn)，政府能力的提高聯(lián)系著公共物品的提供，其制度中介是政府；統(tǒng)治合法性則聯(lián)系著公民權(quán)利，其制度中介是憲政民主，因為只有在憲政民主體制下統(tǒng)治者才能從公民那里獲得根本的統(tǒng)治合法性，而憲政民主又是實現(xiàn)和保障公民權(quán)利的最根本制度保證。基于這個分析，我們可以說，中國的政治發(fā)展有兩個根本的政治制度建設(shè)變量：政府制度和憲政民主。

關(guān)于這兩個制度變量，有如下判斷：第一，對發(fā)展中國家來說，兩者往往不可同時兼得。政府制度建設(shè)能夠提高政府掌控公民并從公民那里提取資源的能力，從而使得政府在可能的條件下向公民提供更多和更好的秩序、公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、福利等公共物品，這有利于社會的發(fā)展和穩(wěn)定。但是，如果同時也進(jìn)行憲政民主建設(shè)，會使得社會對于國家的各種壓力集中而且很大，各種矛盾一起顯現(xiàn)出來，又會造成不穩(wěn)定，使得憲政民主不但達(dá)不到其應(yīng)有的效果，而且還可能傷害到政府機構(gòu)建設(shè)。所以兩者不可同時兼得。這就涉及到兩者在政治發(fā)展中孰先孰后的問題，即政治發(fā)展的次序（注：亨廷頓等在論述影響政治發(fā)展的因素中提到了順序，各種政治社會和經(jīng)濟進(jìn)程在現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的順序?qū)φ伟l(fā)展可能產(chǎn)生激烈影響（參見塞繆爾·亨廷頓，喬治·多明各斯：《政治發(fā)展》，載格林斯坦，波爾斯比編：《政治學(xué)手冊精選》，下卷，北京，商務(wù)印書館，1996）。）。第二，中國政治發(fā)展采取的是行政體制建設(shè)優(yōu)先于憲政民主的策略。我們可以從鄧小平的有關(guān)論述中找到充分的論據(jù)，說明中國的改革開放必然地就包含著政治體制改革。觀察政治體制改革的實際，我們發(fā)現(xiàn)最具政治實質(zhì)性意義的改革都是有關(guān)于政府制度建設(shè)的效能方面的，如公務(wù)員制度、分稅制等。而所推行的社會主義民主政治建設(shè)則進(jìn)展較慢，雖然其間的進(jìn)步也是有目共睹的。所以，漸進(jìn)式改革，不僅意味著將問題化整為零逐個解決，而且包含著對要解決問題的次序的安排。

二、制度供給次序安排的原因

為什么中國的政治發(fā)展會采取這種次序？阿爾蒙德在區(qū)分了政治發(fā)展的兩個變量之后，提出了一條重要的原則：要人民參政首先必須政府具備能力。如果沒有辦事的方法，參與辦事也就毫無意義；如果沒有實施決定的方法和能力，參與做出決定就沒有必要。就是說，行政體制建設(shè)是憲政民主建設(shè)的充分條件。亨廷頓之所以強調(diào)穩(wěn)定優(yōu)先于政治參與，也是出于同樣的理由。這個學(xué)術(shù)研究的結(jié)論非常有說服力，但這僅僅是個學(xué)術(shù)結(jié)論而不是解釋。我想從制度供給的角度來解釋這個問題。

戴維·菲尼強調(diào)制度供給的重要性：“制度變化的供給是重要的；需求的變動趨勢雖為必要條件，但不是了解變化路線的充分條件，政治經(jīng)濟分析的要素是決定性的；對于統(tǒng)治精英的政治經(jīng)濟成本和利益，是對變化的性質(zhì)和范圍做出解釋的關(guān)鍵?！薄爸贫茸兓墓┙o有這樣的顯著特點：它取決于政治秩序提供變化的能力和意愿，這種能力和意愿好比影響傳統(tǒng)產(chǎn)品市場上貨物供應(yīng)的種種因素?！庇终f：“有很多重要因素影響政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。這些因素包括制度設(shè)計的成本，現(xiàn)有的知識積累，實施新安排的預(yù)期成本，憲法秩序，現(xiàn)存制度安排，規(guī)范性行為準(zhǔn)則，公眾的一般看法和居于支配地位的上層強有力決策集團的預(yù)期凈利益?！盵4](P148)我認(rèn)為，中國政治發(fā)展的這個次序安排，與制度供給者的能力和意愿有很大關(guān)系，或主要取決于他們。能力雖然很重要，但它的解釋力不如意愿，所以這里假設(shè)制度供給者的能力是足夠的，僅就意愿方面展開分析。

從制度供給者的角度看，按照這個次序提供制度的理由是相當(dāng)簡單的，即相對于憲政民主建設(shè)來說，政府機構(gòu)建設(shè)的收益較大而成本較低。收益較大是因為，它關(guān)涉到的兩種重要能力，即控制能力和提取能力的提高，意味著供給者的收益值為正。因為前者有利于政治秩序的穩(wěn)定而后者又為供給者提供了更多的供養(yǎng)，而憲政民主至少在短期內(nèi)所造成的壓力對供給者來說并非一件好事；成本較低是因為政府機構(gòu)是在原有的基礎(chǔ)之上的一種能力拓展，可用制度資源較多且穩(wěn)便，而憲政民主建設(shè)則需要制度創(chuàng)新，代價大且風(fēng)險高。

新制度主義所能提供的解釋至此足矣，但從政治學(xué)的角度，我認(rèn)為尚需要深化的是：第一，壓力的指向不同。憲政民主建設(shè)的過程是公民權(quán)利實現(xiàn)和保障的過程。這意味著，對依然在進(jìn)行民主政治建設(shè)的國家而言，它是來自公民的一種壓力，至少是和國家的當(dāng)下意愿相左的，容易被視作進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的干擾因素，國家自然少有意愿來進(jìn)行此種制度建設(shè)。而提高能力，既是國家的一個自然的傾向，又同時是國家地位提高的過程，所以，國家內(nèi)在的邏輯決定了國家能力建設(shè)背后具有強有力的動力。第二，兩種制度間彼此的效果替代不一樣。國家的兩大目標(biāo)：國家能力和合法性分別由政府機構(gòu)和憲政民主所提供，這是從性質(zhì)上來說的。實際中，政府機構(gòu)的建設(shè)在直接提高國家能力的同時，也間接地可以提供給國家一定的合法性。即有效性的提高可以提升當(dāng)下制度的合法性，很多發(fā)展中國家的實踐證明了這一點。但是，反過來卻不一定，即提升合法性的制度建設(shè)未必就能提供有效性，至少在制度供給者看來是如此（注：在新近的比較政治經(jīng)濟學(xué)研究中，學(xué)者們認(rèn)為實際上憲政民主制度是更有利于經(jīng)濟發(fā)展的，見PhilipKeefer,whatdoespoliticaleconomytellusabouteconomicdevelopment-andviceversa,AnnualReviewPoliticalScience,2004.）。

這就是中國政治制度變遷中政府機構(gòu)優(yōu)先于憲政民主的次序安排之原因，也是我們稱之為漸進(jìn)式改革的一個重要原因。實踐證明，到目前為止，這個次序安排基本上是有效的。學(xué)術(shù)界對它的贊許遠(yuǎn)遠(yuǎn)大過批評，贊許中所舉出的大部分理由也是非常堅實的。所以這樣說也是站得住腳的：它目前需要建設(shè)性討論更勝過無謂的贊許。

三、制度供給次序安排的局限

雖然我已經(jīng)指出，作為制度供給者的國家安排了這個次序，并且學(xué)者們特別強調(diào)在發(fā)展中國家發(fā)展的過程中國家的主導(dǎo)作用。但是政治發(fā)展的過程并非就是國家上演的一出獨角戲。在給出的分析框架中，政治發(fā)展的制度變遷過程是國家與公民之間的互動模式結(jié)構(gòu)變化的過程，所以公民一方也是重要的，他們是另外一個主角，他們的評價是衡量制度績效的關(guān)鍵。下面就從公民的角度來探討這種次序安排現(xiàn)實的和可能的局限。

局限一，國家難以禁絕機會主義行為。在國家能力的提高中，資源提取能力是很重要一方面，因為它表示著國家在何種程度上可以從公民那里抽取足夠的資源。假設(shè)國家是追求租金最大化的，也就是說，在無約束的條件下，國家的傾向是提取的越多越好，這樣問題就出來了：在無有力約束的條件下，怎樣才能保證國家的提取是必要的而不是一種對公民財產(chǎn)貪婪的掠奪呢？對于官員而言，可以制定出種種的法規(guī)來約束他們的掠奪行為，但是這里談的是整個制度，即假如國家制度變?yōu)槁訆Z性的，有什么可以制止的有效途徑嗎？至少現(xiàn)在還沒有。所以，在無有力約束的條件下，國家難以禁絕其機會主義行為。

局限二，腐敗和尋租大量存在。腐敗指的是公共權(quán)力的私人運用，尋租指的是非生產(chǎn)性浪費社會資源的活動。政府能力提高的過程，也是國家權(quán)力增加和掌控社會力度增大的過程，而這都為腐敗和尋租的大量存在提供了可能性。腐敗和尋租都是官員或部分公民以其他大部分的公民的利益為代價來牟取小范圍利益的一種行為。這個問題的嚴(yán)重性有目共睹。

局限三，分配不平等。國家能力的提高也就意味著國家向公民提供的公共物品的增多，分配方式和原則就顯得十分重要。研究表明，在發(fā)展中國家，其分配往往是加劇而不是遏制了公民間的不平等。按照利益集團理論的重要原則，即組織起來的集團往往比沒有組織的集團能向官員們施加更大的壓力，而小集團組織起來的可能性又比大集團大的多。在公民權(quán)利未被充分實現(xiàn)的情況下，部分強勢的既得利益集團能夠使政策更多地向他們傾斜，這樣便發(fā)生政策扭曲，加劇本來已經(jīng)由于經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生的不平等。所以，目前中國日益嚴(yán)重的貧富分化，不僅有經(jīng)濟的原因，還有政治的原因。

政府機構(gòu)建設(shè)優(yōu)先于憲政民主建設(shè)的次序安排所產(chǎn)生出的績效，即能力提高和合法性增強，有可能被這三種及其他的局限所帶來的負(fù)面影響所削減。就是說，政府機構(gòu)建設(shè)也遵循收益遞減規(guī)律。為了彌補日益遞減的收益，制度供給者的一個主要傾向就是認(rèn)為建設(shè)還不夠到位，所以就會設(shè)立更多的相關(guān)制度，使收益穩(wěn)定在一個相當(dāng)?shù)乃缴?。這是一個很重要的現(xiàn)象，我們稱之為政府制度的過密化經(jīng)營（注：過密化是美籍學(xué)者黃宗智研究中國清代以來的經(jīng)濟時所提出的重要理論觀點，它是指在人口壓力下，勞動投入增加而邊際報酬遞減情況下進(jìn)行的生產(chǎn)。我認(rèn)為兩者情形非常相似，所以以這個名詞來借喻。）。制度主義的路徑依賴可以解釋這個現(xiàn)象。路徑依賴指的是一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，就好像進(jìn)入特定的路徑，制度變遷只能按照這種路徑走下去。[5](P153)而出現(xiàn)路徑依賴的內(nèi)在機理是因為，制度有“自我強化機制”，即初始選擇的制度安排，由于收益較大，隨之而來很多配套的措施，而制度安排之間的協(xié)調(diào)更強化了初始制度變遷的方向。

不管有沒有被認(rèn)識到，可以肯定地說，有很多的涉及公共物品提供的問題，如法規(guī)叢生、社會不穩(wěn)、侵奪甚多等都與這種制度的過密化經(jīng)營有關(guān)系。所以現(xiàn)在的問題是，如何規(guī)避制度的過密化經(jīng)營？

四、制度創(chuàng)新：政治性內(nèi)部化與憲政民主建設(shè)

行政體制的過密化經(jīng)營實際上是制度不均衡的表現(xiàn)。照新制度主義的看法，當(dāng)一個社會中的制度供給大于或小于制度需求的時候，就出現(xiàn)了制度不均衡，當(dāng)行為者的利益在現(xiàn)有的制度下得不到滿足時，也會產(chǎn)生對新的制度需求，他們會要求重新安排現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)，或進(jìn)行制度創(chuàng)新。林毅夫認(rèn)為，制度不均衡的原因在于：“從某個起始均衡點開始，有四種原因能引起制度不均衡：①制度選擇集合改變；②技術(shù)改變；③制度服務(wù)的需求改變；④其他制度安排改變。這四種原因中的每一種原因本身又由幾個不同因素組成?！盵6](P384)在發(fā)展中國家政治發(fā)展的過程中，出現(xiàn)行政體制的過密化經(jīng)營意味著，這方面的供給成本高且供給得不好。這種制度不均衡要靠憲政民主建設(shè)來克服（雖然可能不完全克服），下面就說明理由。

首先，就公民對國家的公共品需求而言，行政體制的過密化經(jīng)營顯示了國家沒能充分反映公民們的偏好。按照公民們的偏好，他們作為整體而言需要的是一個透明、高效、負(fù)責(zé)任、講誠信且提供了良好的服務(wù)和公共品的政府，所以國家的機會主義行為、腐敗和尋租的大量存在肯定是和公民整體的偏好相違背的。而憲政民主，就其基本功能而言，就是公民偏好對于國家的表達(dá)機制以及偏好被執(zhí)行的保障機制，這是憲政民主能夠克服行政體制過密化經(jīng)營局限的第一個理由。

其次，腐敗和尋租等活動的出現(xiàn)和正常的政治參與渠道不暢有關(guān)，就其性質(zhì)而言算是公民政治參與的一種畸形的或變種。這種政治參與的成本是相當(dāng)高的，或者說，在過密化經(jīng)營的情況下，公民與政府之間的互動成本是相當(dāng)高的。對政府而言，它會失掉很多合法性和績效，對大部分的公民而言，則意味著權(quán)利和利益被無端地剝奪。與之相關(guān)的問題的另一面就是，發(fā)展所帶來的好處很多被作為國家人的官員和部分強勢公民團體所竊取了，而成本卻是由國家和廣大公民來承擔(dān)的。我認(rèn)為，從政治參與的角度來說，憲政民主是一種界定“政治產(chǎn)權(quán)”的制度，它能明確非市場決策中成本與收益，使相對的成本收益的主體一致化。

經(jīng)濟學(xué)上有“外部性”這一概念，指的是由經(jīng)濟主體活動所引發(fā)的外在于其成本或收益的由其他主體（社會）所擔(dān)負(fù)的成本或獲得的收益。諾斯認(rèn)為，當(dāng)某個人的行動所引起的個人成本不等于社會成本、個人收益不等于社會收益時，就存在外部性。按照新制度經(jīng)濟學(xué)的思路，社會成本之所以存在是因為它無法進(jìn)入市場來定價，而無法進(jìn)入市場的原因又是因為它的產(chǎn)權(quán)不明晰。所以解決的方法就是劃分產(chǎn)權(quán)，使個人為自己行為的社會后果承擔(dān)成本，即通過建立產(chǎn)權(quán)制度將外部問題“內(nèi)部化”。仿照這個思路，我認(rèn)為當(dāng)前公民與國家互動成本過高就是因為官員和部分公民政治行為的外部性所引起的，同樣地，解決的方法應(yīng)當(dāng)是使外部政治成本內(nèi)部化，即“政治性內(nèi)部化”。

政治性內(nèi)部化的關(guān)鍵在于界定政治產(chǎn)權(quán)，這對中國政治發(fā)展意味著什么呢？在政府機構(gòu)這一制度領(lǐng)域，政治產(chǎn)權(quán)即政治權(quán)力的歸屬和運用是一目了然的。按照國家的本質(zhì)即暴力的壟斷性使用，政治產(chǎn)權(quán)自然是屬于政府的，公民須得接受和配合。權(quán)力的壟斷決定了政治產(chǎn)權(quán)不是一個問題而是一個結(jié)論。所以，要界定產(chǎn)權(quán)，不能在行政體制這方面來談，必須將目光轉(zhuǎn)向政治發(fā)展的另外一個重要變量，即憲政民主制度方面。目前中國公民的政治參與大量集中在政府機構(gòu)方面，即公民通過直接或間接的參與政府的管理和決策來達(dá)到自己的目的，我們說過，這必然會造成外部不經(jīng)濟問題，即他們的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其成本。將絕大部分的公民政治參與從行政體制導(dǎo)向憲政民主制度的過程，就是我們所說的“政治性內(nèi)部化”。憲政民主制度吸收公民參與政治的過程，也就是公民或公民團體的偏好表達(dá)與利益和力量博弈公開化、制度化、規(guī)范化、有序化的過程，只有在這樣的制度框架內(nèi)，才能解決政治產(chǎn)權(quán)的界定問題，使其政治參與的收益與成本相當(dāng)（雖然不可能完全相當(dāng)）。所以，政治性內(nèi)部化這一概念說明的是憲政民主發(fā)生的動力學(xué)。

五、增量民主與政治發(fā)展路徑的分岔

在關(guān)于中國政治發(fā)展路徑的研究中，俞可平教授所提出的增量政治改革和增量民主有一定的說服力。俞教授認(rèn)為它們有四層基本的意義：首先，正在或?qū)⒁M(jìn)行的政治改革和民主建設(shè)，必須有足夠的“存量”；其次，存量基礎(chǔ)上還要有量的和質(zhì)的突破，即形成新的增量；其三，改革和發(fā)展是漸進(jìn)和緩慢的，是一種突破但非突變；其四，增量民主的實質(zhì)，是在不損害人民群眾原有政治利益的前提下，最大限度地增加政治利益。[7](P376)這實際上強調(diào)的是中國的政治發(fā)展應(yīng)當(dāng)是一個漸進(jìn)的質(zhì)變的各方政治收益都增進(jìn)的演化過程，本文可算作是這種觀點的一個注腳。因為這里分析了政府機構(gòu)建設(shè)優(yōu)先于憲政民主建設(shè)的原因，以及點出了政治性內(nèi)部化實際上是國家和公民利益共進(jìn)的過程。

但本文還有另外一層意思。這種次序安排發(fā)展到一定階段，其績效便會被它的局限性所帶來的負(fù)面影響所抵消，在這種情況下，如果仍然強調(diào)提高國家能力的首要性，便會陷入一種制度的過密化經(jīng)營狀態(tài)，便會耗散既定的收益。這是憲政民主發(fā)生的契機，因為憲政民主此時成為了降低它的社會成本進(jìn)行制度創(chuàng)新的單項選擇；這也是政治發(fā)展的一個分岔口，因為在這樣一個臨界點上，如果由于種種原因沒能引入作為救贖者的法治化政治，政治發(fā)展便脫離了當(dāng)時做這種次序安排的初衷，滑向一個不確定的狀態(tài)。

兩層意思疊加起來，我的結(jié)論是，中國這種漸進(jìn)式改革策略實際上是對我們政治智慧的最大考驗，怎樣擺脫諾思悖論而不墮入拉美式陷阱，是我們的政治發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。而要在政府利益與公民利益之間尋求最佳的結(jié)合點，必須采取雙贏而不是單贏的政治改革戰(zhàn)略。

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