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摘要:財政制度的變遷經(jīng)歷了從專制的王權(quán)財政到民主的公共財政轉(zhuǎn)變的過程。預(yù)算作為一個重要的財政范疇，基本上也經(jīng)歷了同樣的歷史發(fā)展過程?，F(xiàn)代政府預(yù)算是近現(xiàn)代政治民主化的產(chǎn)物，其本質(zhì)特征就是民主性，并以此相區(qū)別于古代國家預(yù)算。中國現(xiàn)代政府預(yù)算是在近現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的背景下，以“后發(fā)外生”的方式出現(xiàn)于清朝末年，由于民主性先天不足，發(fā)展艱難。伴隨當(dāng)代中國社會的民主化進程，政府預(yù)算的民主化程度有必要也有條件加以提高。

關(guān)鍵詞:財政;古代國家預(yù)算;現(xiàn)代政府預(yù)算;民主性

財政是以公共權(quán)力進行的資源配置。①在歷史的和邏輯的起點上，有了公共權(quán)力就有了財政。在人類開始出現(xiàn)的原始社會，就存在著一定的公共利益和公共事務(wù)，就需要一定的公共權(quán)力配置資源。如組織戰(zhàn)爭，進行祭祀活動，建設(shè)簡單的生產(chǎn)設(shè)施等，都需要耗費一定的資源，并且需要社會成員共同商量決定資源配置，這可以理解為原始財政。國家財政是伴隨國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著國家的發(fā)展而發(fā)展，依著經(jīng)濟運行和政治時局動蕩而波動的古老的歷史范疇。從歷史演進的大趨勢來看，財政制度的變遷就是從專制、人治財政走向民主、法治財政的過程。原始財政是最初的財政制度，是最直接的民主財政;其后經(jīng)過王權(quán)財政，再到公共財政，公共財政是與近現(xiàn)代民主政治和市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政制度。2預(yù)算作為一個重要的財政范疇，萌芽于國家財政的初步發(fā)展，其歷史演變基本上也經(jīng)歷了從專制、人治預(yù)算到民主、法治預(yù)算的過程。本文就是通過分析預(yù)算的歷史演變，來探討現(xiàn)代政府預(yù)算的民主性本質(zhì)特征。目前，關(guān)于預(yù)算的研究主要側(cè)重于從現(xiàn)實的運作過程上，而較少從歷史的角度來分析;對于預(yù)算政治層面的特征也主要集中于法治性、公開性等的討論，而沒有綜合提升為民主性;特別是中國現(xiàn)代政府預(yù)算的起源問題，存在較大爭議，究其原因可以理解為就是沒有把握現(xiàn)代政府預(yù)算的本質(zhì)特征。本文試圖通過整理相關(guān)歷史資料對這些方面的問題加以分析探討。

一、從古代國家預(yù)算到現(xiàn)代政府預(yù)算

1.古代國家預(yù)算的萌芽及其特征

古代國家預(yù)算萌芽于國家財政的初步發(fā)展。原始社會雖然也有簡單的財政活動，但這只是財政本身的萌芽，作為財政范疇之一的預(yù)算自然要在財政初步發(fā)展之后才可能產(chǎn)生。本文關(guān)注的是國家預(yù)算，所以就從國家產(chǎn)生之后開始分析。歷史資料表明，從奴隸社會開始就出現(xiàn)了國家財政收支活動，如中國周代和古羅馬都有國家財政收支的粗略估計或有個別的預(yù)計收支，據(jù)《周禮》記載，九賦、九式③分別是國家的經(jīng)常收入和支出。那時，國家預(yù)算開始處于早期的萌芽狀態(tài)，其基本特征包括:(1)王室私財收支與國家財政收支不分，“膚即國家”。如我國古代《詩經(jīng)?小雅?北山篇》寫道:“溥天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣o(jì)>,(2)缺乏統(tǒng)一的財政收支計劃。古代國家主要是自然經(jīng)濟的生產(chǎn)方式，商品貨幣關(guān)系不發(fā)達，國家基本上是直接支配實物和勞動力，不可能充分利用貨幣形式對財政收支預(yù)先進行精確的測算，難以建立規(guī)范的財政收支計劃。(3)國家財政收支的決定無須經(jīng)過法定程序?qū)徟?。奴隸社會至封建社會，國王享有至高無上的權(quán)力，可以任意支配國家資材，由此，決定財政收支的安排無須經(jīng)過一定的法律程序。④至此可以總結(jié)，古代國家預(yù)算作為王權(quán)財政的重要范疇，表現(xiàn)出專制、人治的特征，并不是真正意義上的政府預(yù)算。

2.現(xiàn)代政府預(yù)算的產(chǎn)生及其意義

真正的政府預(yù)算，即現(xiàn)代政府預(yù)算，產(chǎn)生于資本主義社會時期，是在資產(chǎn)階級與封建統(tǒng)治階級的斗爭中逐漸確立的。隨著資本主義生產(chǎn)力的發(fā)展，資產(chǎn)階級的經(jīng)濟實力逐漸壯大，在政治上要求民主的呼聲越來越高。在預(yù)算發(fā)展的早期階段，它以確立立法機關(guān)的職責(zé)為目的。經(jīng)過與君主政體的長期斗爭，終于使立法機關(guān)控制了稅收。在取得課稅、修改稅法和批準(zhǔn)稅收提案的權(quán)力之后，立法機關(guān)把注意力轉(zhuǎn)到控制支出上。結(jié)果，立法機關(guān)要求每年提送預(yù)算報告，包括支出說明書和收入說明書。⑤英國是世界上最高確立現(xiàn)代政府預(yù)算的國家。在1640年資產(chǎn)階級革命勝利后，作為議會君主制的英國，其財政權(quán)已經(jīng)全部被議會控制，1689年《權(quán)利法案》中重申不經(jīng)議會批準(zhǔn)通過，王室政府不得強迫任何人納稅，還規(guī)定稅收如何使用及預(yù)算支出項目都必須經(jīng)過議會批準(zhǔn)，并要求按年分配收支，在年前做出收支計劃，提請議會審批和監(jiān)督。其他資本主義國家的政府預(yù)算產(chǎn)生較晚，如法國在1817年，美國在1921年才真正確立預(yù)算制度。總之，政府預(yù)算制度在歷史上是作為國民議會控制、組織政府(行政機關(guān))的財政活動的方法而成立和發(fā)展起來的，其目的是立法機關(guān)對行政機關(guān)的有效控制。

政府預(yù)算既是政府行政管理的產(chǎn)物，又是政治民主化的產(chǎn)物。⑥資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)，商品經(jīng)濟高度發(fā)展，使得國家的財源擴大，收入和支出都大量增加。財政收支規(guī)模的擴大、政府部門和人員增加，要求政府有計劃地安排資金，這就產(chǎn)生了政府預(yù)算的概念。政府預(yù)算也是近代政治民主化的產(chǎn)物。從西方看，資本主義生產(chǎn)方式出現(xiàn)后，經(jīng)濟力量逐漸強大的資產(chǎn)階級，對政治權(quán)利的要求越來越高。資產(chǎn)階級要求國與家徹底分離，通過議會控制政府財政收支。為此，資產(chǎn)階級理論家提出了著名的“參與原則”，即未經(jīng)人民的代表參與討論和通過的稅收和支出案，人民有權(quán)不予承認，并拒絕繳稅。依據(jù)“參與原則”，資產(chǎn)階級聯(lián)合了勞動者，同封建貴族進行了長期斗爭，終于使封建貴族妥協(xié)。1689年英國確立了君主立憲制政體，設(shè)立以資產(chǎn)階級為主的下議院，并確認了參與原則的地位:一是未經(jīng)議會同意，不得征稅;二是政府設(shè)立預(yù)算，并只有經(jīng)議會通過，才能執(zhí)行等。通過獲得稅收和預(yù)算權(quán)，資產(chǎn)階級終于進入了政治舞臺。

政府預(yù)算是公共財政的制度基礎(chǔ)。從王權(quán)控制財政到議會控制財政標(biāo)志著公共財政的形成，最終成熟的標(biāo)志是政府預(yù)算制度的確立。公共財政的制度框架是政府預(yù)算或公共預(yù)算，預(yù)算制度是關(guān)于民眾贊同和監(jiān)督國家財政活動的制度，立憲政治的歷史可以說是現(xiàn)代預(yù)算制度的成立史。⑦預(yù)算在經(jīng)濟和技術(shù)層面上看是政府收支對比的計劃表，是現(xiàn)代經(jīng)濟社會配置資源的機制。通過政治程序確定的預(yù)算，首先決定整個社會資源在各部門之間配置的比例和結(jié)構(gòu)，因而決定財政配置資源的規(guī)模和方向。究其本質(zhì)，預(yù)算是納稅人及其代議機構(gòu)控制政府財政活動的機制，是作為配置資源的公共權(quán)力在不同主體之間的分配，是一個制衡結(jié)構(gòu)和民主政治程序。具有獨立資產(chǎn)權(quán)利的納稅人，擔(dān)負著國家的財政供應(yīng)，這必然要求控制國家財政，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益?？傊?，政府預(yù)算作為公共權(quán)力配置資源的規(guī)則，是公共財政運作的控制和組織系統(tǒng)，是代議制政治的基礎(chǔ)，其價值核心是民主財政。⑧

二、現(xiàn)代政府預(yù)算本質(zhì)特征:民主性

1.政府預(yù)算的內(nèi)涵及特征分析

政府預(yù)算，英文用Budget表示，其原意是指當(dāng)時英國財政大臣到議會提請審批財政法案時攜帶的一個盛有財政收支賬目的大皮包，后來則將這一詞匯譯為政府預(yù)算。西方經(jīng)濟學(xué)家通常從幾個角度給“預(yù)算”下定義。在家政經(jīng)濟學(xué)中，預(yù)算被認為是在一定時期內(nèi)家庭生活支出的計劃安排;在關(guān)于宏觀經(jīng)濟政策的討論中，預(yù)算被解釋為執(zhí)行財政政策的有效途徑;在政治程序中，預(yù)算被定義為政府行政首腦每年年初向立法機關(guān)呈送的文件。概括而言，政府預(yù)算是具有法律效力的財政計劃，即用法律形式表現(xiàn)，反映和規(guī)定政府在一定時期內(nèi)財政收支活動的預(yù)期收支指標(biāo)與平衡關(guān)系的一覽表以及管理制度。⑨它是政府分配集中性財政資金的重要工具和調(diào)節(jié)、控制、管理社會經(jīng)濟活動的重要經(jīng)濟杠桿。一般而言，政府預(yù)算的功能主要有兩個方面:首先是反映政府的財政收支狀況;其次是對政府支出的控制。⑩

一般認為，政府預(yù)算的基本特征包括統(tǒng)一性、預(yù)測性、年度性，法律性和公開性等。這些特征體現(xiàn)了政府預(yù)算的技術(shù)性和政治性兩個層面的內(nèi)涵。統(tǒng)一性、預(yù)測性和年度性等特征可以理解為技術(shù)方面，法律性和公開性等方面則主要體現(xiàn)了政治內(nèi)涵。如前所述，古代國家預(yù)算的主要特征就是缺乏統(tǒng)一性和法律性。現(xiàn)代政府預(yù)算區(qū)別于古代國家預(yù)算的特征，除了統(tǒng)一性等技術(shù)方面的進步之外，更重要的是法律性和公開性等政治內(nèi)涵的發(fā)展。正如愛倫?魯賓所總結(jié):“公共預(yù)算不僅僅是技術(shù)性的，它在本質(zhì)上是政治性的。’，⑧首先，法律性是指政府預(yù)算必須經(jīng)過立法機關(guān)審核批準(zhǔn)并最終形成具有法律效力的文件，并接受立法機關(guān)的監(jiān)督。西方國家的政府預(yù)算必須經(jīng)過議會的批準(zhǔn)。在我國，各級政府預(yù)算要經(jīng)過相應(yīng)各級人民代表大會的審核批準(zhǔn)。其次，公開性是指政府預(yù)算按照法律程序經(jīng)過立法機關(guān)批準(zhǔn)后必須向社會公開。政府預(yù)算是反映政府的活動范圍、方向的政策，與全體公民的切身利益息息相關(guān)。因此，政府預(yù)算及其執(zhí)行情況必須向社會公布，并置于民眾的監(jiān)督之下?？偨Y(jié)起來，可以將現(xiàn)代政府預(yù)算的本質(zhì)特征歸結(jié)為民主性，以此相區(qū)別于古代國家預(yù)算的專制、人治特征。

2.政府預(yù)算民主性的兩種理論視角

首先，從代議制理論來看，政府預(yù)算是議會控制和監(jiān)督行政機關(guān)的一個重要手段。從古到今，作為一種政治制度的民主可以分為兩種:一種是古希臘、羅馬實行的，由全體公民參與國家和社會公共事務(wù)管理的直接民主制;另一種是近現(xiàn)代實行的，由公民通過選舉代表(或議員)組成代議機關(guān)來管理國家和社會公共事務(wù)的間接民主制。這種間接民主制就是政治學(xué)中界定的“代議制度”。⑩西方國家稱其為議會制度，在中國則為人民代表大會制度。在西方議會制國家，議會作為代議機構(gòu)由選舉產(chǎn)生，是國家的最高權(quán)力中心，政府由議會產(chǎn)生，對議會負責(zé)。在預(yù)算發(fā)展的早期階段，它是以確立議會的職責(zé)為目的。政府預(yù)算制度在歷史上是作為國民議會控制和組織政府財政活動的手段而發(fā)展起來的，其目的是立法機關(guān)對行政機關(guān)的有效控制。在現(xiàn)代議會民主國家，預(yù)算草案必須得到議會的通過才能執(zhí)行。例如法國憲法第四十七條規(guī)定:“財政法律草案由議會根據(jù)組織法規(guī)定的條件表決通過?！钡乱庵韭?lián)鄭共和國基本法第一百一十條規(guī)定:“預(yù)算于財政年度開始前，以法律規(guī)定之?！痹谂餐?、芬蘭等國，國家預(yù)算以特別決議的形式通過。預(yù)算需要議會同意，這不僅因為國家財政與人民利益有著直接關(guān)系，而且因為議會可以借此來監(jiān)督政府。有人甚至認為，從歷史發(fā)展來看，西方的議會民主和三權(quán)分立政制是財政權(quán)力的民主化過程中得以逐步確立和完善的。⑩

其次，從委托理論來看，在政府預(yù)算中也存在委托關(guān)系。由契約理論發(fā)展演化而來的委托理論其基本內(nèi)容是規(guī)定委托人聘用人完成某項工作時的委托關(guān)系的成立及人為了委托人的利益應(yīng)采取何種行動，委托人相應(yīng)地向人支付何種報酬，即通過委托人和人共同認可契約來確定它們各自的權(quán)利和責(zé)任，委托人為實現(xiàn)既定的目標(biāo)，通過一系列激勵機制使人與委托人的利益盡可能地趨于一致，以促使人會像為自己工作一樣去采取行動，最大限度地增進委托人的利益。⑩預(yù)算是由政府部門編制并執(zhí)行的，表面上似乎預(yù)算資金是屬于政府的，但實際上預(yù)算資金是屬國家和人民所有，政府是在全社會公眾理財。政府預(yù)算本質(zhì)上是國民、政府和政府機構(gòu)之間就政府的活動范圍和方向所形成的委托關(guān)系。公眾對公共物品的需求決定了國家的存在，而國家的職能又是由各級政府組織來承擔(dān)的，具體包括立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等?？傊?，政府組織承擔(dān)著為社會公眾提供包括制度、秩序、物品和勞務(wù)等在內(nèi)的公共物品的職能，即政府本質(zhì)上就是一個國家或社會的機構(gòu)，承擔(dān)著一種公共受托責(zé)任。因此，政府預(yù)算必須對社會公眾負責(zé)，接受公眾的民主監(jiān)督。

三、中國現(xiàn)代政府預(yù)算的出現(xiàn)及其民主性的先天不足

1.中國古代國家預(yù)算的萌芽與發(fā)展

中國財政歷史源遠流長，堯虞舜之時已見端倪，夏殷周之后日漸發(fā)展和完善。古代國家預(yù)算萌芽于周代，據(jù)《周禮》記載，九賦、九式分別是國家的經(jīng)常收入和支出，體現(xiàn)國家集中的分配關(guān)系，當(dāng)時的國家出納機關(guān)“太府”必須依此執(zhí)行。這樣看來，雖然還不能說九賦和九式就是國家預(yù)算，但稱其為國家預(yù)算的雛形也是可以的。周代以后的歷代封建王朝，除秦朝還無據(jù)可考之外，都已建立中央財政預(yù)算會計制度，并逐步豐富和發(fā)展。漢代有粗略的預(yù)算，并實行與決算類似的“上計”制度。到了魏晉南北朝，“度支尚書”是管理財政的最高官吏。北周時制定了“計帳”制度，以預(yù)計次年賦役的概數(shù)，形成預(yù)算制度雛形的一部分。到了唐代，收支系統(tǒng)有了進一步發(fā)展，預(yù)算制度有較大發(fā)展和建樹。宋代時，建立了我國最早的審計制度，其大部分年代所編的“會計錄”在一定程度上就是國家預(yù)算的一種形式。元代和明代在預(yù)算制度上沒有太大發(fā)展。清代初期國家財政狀況大有好轉(zhuǎn)，商品經(jīng)濟達到一個新的水平，至清朝末年出現(xiàn)了現(xiàn)代形式的預(yù)算制度。概括而言，我國預(yù)算制度萌芽于周代，漢代有所發(fā)展，較大發(fā)展于唐、宋，較明朗于清朝。⑩分析國家預(yù)算的簡單歷史可以看出，古代國家預(yù)算制度是在不斷發(fā)展和完善的，但是必須認識到，這種發(fā)展主要是技術(shù)層面的，如統(tǒng)一性、周期性、預(yù)測性等等，而政治層面的法律性和公開性等所反映的民主性并沒有生根發(fā)芽，這也正是我們將其限定為古代國家預(yù)算的根本原因。

2.中國現(xiàn)代政府預(yù)算的出現(xiàn):后發(fā)外生型

一般認為，中國現(xiàn)代政府預(yù)算出現(xiàn)于1910年(宣統(tǒng)二年)o.1986年康有為在“”中，提出“改革財政，編制國家預(yù)算”，但因變法失敗，并沒有真正編制國家預(yù)算。清光緒三十四年(1908年)，為了推行新政，頒布《清理財政章程》。宣統(tǒng)二年(1910年)起，由清理財政局主持編制預(yù)算計劃，首先由各省匯報，然后由度支部加以審核，資政院加以修正，奏請施行。與此同時，又擬定《預(yù)算冊式及例言》，以每年正月初一到十二月底為預(yù)算年度，預(yù)算冊內(nèi)先列歲入，后列歲出，各部分“經(jīng)?！迸c“臨時”兩門，門內(nèi)分類，類下分款，款下分項，項下分子目。當(dāng)時，預(yù)算歲入主要包括:田賦、鹽茶稅、洋關(guān)稅、常關(guān)稅、雜各稅等十類。預(yù)算歲出主要包括:行政費、財政費、軍政費、交通費、民政費、司法費、教育費、各省應(yīng)繳賠款、洋款等十九類。由于當(dāng)時清政府統(tǒng)治已搖搖欲墜，各省成割據(jù)狀態(tài)，所以各省湊合的數(shù)字，只是形式上的統(tǒng)一。盡管如此，一般認為，這次預(yù)算編制就是我國的第一部現(xiàn)代政府預(yù)算。

分析歷史可以看出，中國現(xiàn)代政府預(yù)算是在近現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的背景下，以“后發(fā)外生”的方式出現(xiàn)的。1840年鴉片戰(zhàn)爭后，中國被迫打開國門，開始面向世界、走上近現(xiàn)代化的歷程。中國的近現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型是在資本主義列強的外力作用下，以“后發(fā)外生型”的方式進行的。中國現(xiàn)代政府預(yù)算就是在這樣的歷史背景下，通過學(xué)習(xí)西方理財模式而出現(xiàn)的，因此也可以理解為是“后發(fā)外生”。在中國漫長的封建社會中，由于商品經(jīng)濟沒有得到充分發(fā)展，在國內(nèi)未能形成強有力的社會力量同封建王朝進行經(jīng)濟斗爭。鴉片戰(zhàn)爭以后，隨著帝國主義的侵入，西方的理財思想也開始逐步輸入。18%年康有為在中提出的編制預(yù)算和公開財政，以及光緒皇帝于1898年實行變法，推行新政，提出“改革財政，編制國家預(yù)算”，這些實際上是按照西方的理財模式改革清王朝的財政。這種“后發(fā)外生”的方式正說明了中國政府預(yù)算民主性的先天缺乏。

從現(xiàn)代政府預(yù)算出現(xiàn)至新中國建立之前，中國政府預(yù)算制度在艱難中發(fā)展。首先，在北洋軍閥時期，從現(xiàn)代預(yù)算制度的要求高度看，建樹不大。軍閥混戰(zhàn)各地成割據(jù)狀態(tài)，不可能形成統(tǒng)一的政府預(yù)算。其次，國民黨統(tǒng)治時期，軍費支出和財政赤字龐大，預(yù)算并不能反映財政收支的真實情況。但預(yù)算在形式上具有了相當(dāng)規(guī)模，既對國家和地方收支系統(tǒng)有明確劃分，也有預(yù)決算的編制，及其對預(yù)算制度的改革，對預(yù)算管理的加強等等，特別是從預(yù)算機構(gòu)設(shè)置來看具有明顯的現(xiàn)代民主性質(zhì)。1927年10月設(shè)立財政監(jiān)察委員會，1928年9月改為預(yù)算委員會，直屬國民黨政府。1929年又改為財政委員會，擁有議預(yù)決算之權(quán)和決定財政政策之權(quán)。⑩再次，新中國成立之前，各革命根據(jù)地曾編制各地的預(yù)算，但由于戰(zhàn)時客觀條件的限制，未能建立統(tǒng)一的國家預(yù)算，但當(dāng)時預(yù)算的民主性有了較大的發(fā)展。如有學(xué)者認為中國的民主財政產(chǎn)生于延安時期。⑩所謂延安時期的財政民主，就是邊區(qū)和各根據(jù)地政權(quán)組織(由參議會和政府兩部分組成)按照民眾的意愿，通過民主的程序，運用民主的方式來理政府之財?shù)闹贫?。具體說來，延安的財政民主主要表現(xiàn)在以下幾個方面:其一，向邊區(qū)參議會提交財政議案，供大會審議;其二，認真審議邊區(qū)政府的財政工作報告和概算書并作出有關(guān)決議;其三，積極參與邊區(qū)財政稅收政策與制度的制定過程。由此可見，伴隨中國近現(xiàn)代社會民主化進程，預(yù)算民主性也在逐步提高。

四、當(dāng)代中國政府預(yù)算民主性的建設(shè)途徑

1.概況及問題

新中國的成立，為建立民主科學(xué)的政府預(yù)算制度創(chuàng)造了條件。新中國成立之后，在《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中規(guī)定:建立國家預(yù)算決算制度。中央人民政府根據(jù)以上規(guī)定著手編制1950年財政收支概算草案，即新中國第一個預(yù)算。1949年的中央人民政府第四次會議上，財政部部長薄一波做了《關(guān)于1950年財政收支概算編成的報告》，中央人民政府批準(zhǔn)了這個概算草案。1956年隨著我國社會主義改造的完成，社會主義制度基本確立，我國政府預(yù)算已變?yōu)樯鐣髁x性質(zhì)。從1992年開始，我國的政府預(yù)算經(jīng)過了復(fù)試預(yù)算、零基預(yù)算等改革，目前正在推廣部門預(yù)算、績效預(yù)算、標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算等方面的改革，我國的政府預(yù)算在不斷的發(fā)展和改善。然而也要看到，這些改革主要集中于預(yù)算技術(shù)性方面的完善，而較少關(guān)注預(yù)算民主性方面的提高，也可以說是更多強調(diào)預(yù)算科學(xué)化，而較少注重預(yù)算民主化。特別是各級人民代表大會在控制和監(jiān)督政府預(yù)算上，沒有很好的發(fā)揮其應(yīng)有的作用。對預(yù)算的監(jiān)督是憲法和法律賦予各級人大及其常委會一項重要的職權(quán)。但是由于種種原因，目前人大對預(yù)算監(jiān)督不夠有力，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算方面存在許多問題，使預(yù)算不能很好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.建設(shè)途徑

(1)完善人大及其常委會的機構(gòu)設(shè)置和人員配備。預(yù)算具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性，即是專業(yè)人員也要花費很大氣力才能搞清楚。從各級地方人大目前的機構(gòu)設(shè)置來看，沒有專門的專業(yè)性較強的審批預(yù)算服務(wù)機構(gòu)，審查監(jiān)督難以深化。從各級人大代表來看，他們來自社會各階層，很多都不太了解預(yù)算的特點和內(nèi)容。這樣的機構(gòu)、人員和審議方式，難以適應(yīng)提高預(yù)算審批監(jiān)督質(zhì)量的要求。因此，必須強化各級人大有關(guān)機構(gòu)設(shè)置和人員配備。全國人大常委會為了加強這方面的工作，1998年12月設(shè)立了預(yù)算工作委員會。地方人大常委會也應(yīng)抽調(diào)一批專業(yè)知識強，有長期從事財政、審計、統(tǒng)計分析工作的同志成立預(yù)算工作委員會，為地方人大審批預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行服務(wù)。另外，還可以逐步實現(xiàn)代表專職化，減少代表名額，以及代表按行業(yè)劃分審議組等等，增強審查力量。

(2)加強預(yù)算法制建設(shè)?，F(xiàn)行法律規(guī)定不完善，人大及其常委會難以有效地行使職權(quán)。我國憲法和地方組織法對地方人大及其常委會審批監(jiān)督預(yù)算只是原則性的規(guī)定，而對于審批監(jiān)督的范圍、主要內(nèi)容、實施程序和操作辦法，以及與之相適應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置、人員配備等都沒有相配套的專項法律規(guī)定，實際審批監(jiān)督工作仍然難以操作。因此，必須加強預(yù)算法制建設(shè)。首先，提高對預(yù)算的認識，樹立預(yù)算審批權(quán)是特殊立法權(quán)，預(yù)算是法律的意識。預(yù)算經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)即為法律，具有不可改變的法律效力，應(yīng)樹立預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。其次，完善預(yù)算法。明確預(yù)算法中的一些重要解釋，如預(yù)算調(diào)整、預(yù)算變更和預(yù)算變動的卻別，哪些事項是預(yù)算的重大事項等，以利于操作。第三，協(xié)調(diào)預(yù)算法與其他法律的關(guān)系。除預(yù)算法之外，在其他法律、法規(guī)中不宜過多地規(guī)定財政支出問題，避免發(fā)生沖突。第四，加強有關(guān)地方預(yù)算法規(guī)的探索。目前，有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的地方法規(guī)已經(jīng)出臺，如《河北省各級人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算審查條例》、《北京市預(yù)算監(jiān)督條例》、《廈門市預(yù)算審查批準(zhǔn)條例》等，進一步細化了監(jiān)督的內(nèi)容和程序，對地方預(yù)算監(jiān)督起到很好的作用。

(3)提高公開性和透明度。公開性是現(xiàn)代政府預(yù)算的一個基本特征和要求。按照委托理論來看，政府預(yù)算實際上是社會公眾與政府之間形成的委托關(guān)系。因此，必須將政府預(yù)算向公眾公開，讓公眾了解預(yù)算資金的來源、去向、效益等情況。只有保證政府預(yù)算的公開，透明，公眾才能真正實施對政府預(yù)算的監(jiān)督，所以政府預(yù)算的公開性是實現(xiàn)公眾民主監(jiān)督權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。目前，我國政府預(yù)算的公開性和透明度還急待提高。首先，可以建立大會新聞制度。主要形式包括舉行新聞會議，在報刊中增設(shè)人代會專欄等。這是人大會議公開性、政治公開化的重要措施。其次，建立會議結(jié)果公示制度。人代會閉幕后，應(yīng)立即通過人大、政府網(wǎng)站或其他媒介全面、詳細、如實向社會公眾公示會議結(jié)果。就預(yù)算而言，不僅要公示有關(guān)決議、審查報告、政府預(yù)算報告，而且要公示預(yù)算安排，供人民群眾查閱。第三，建立專業(yè)論證和公眾聽證制度。我國政府預(yù)算的審批是人大代表直接進行審批，人大代表很多不是專業(yè)的財政專家，對財政預(yù)算的審批難免會有審批不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。人民代表可以委托社會經(jīng)濟學(xué)專家小組式的中介機構(gòu)對政府預(yù)算的審批進行協(xié)助。專家小組的組成成員應(yīng)為經(jīng)濟學(xué)家、會計專家等組成，并建立公眾聽證和詢問制度，最后將其論證的結(jié)果形成意見書交由人民代表會，以供參考，以確保審批的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

(4)充分發(fā)揮其他機構(gòu)的輔助監(jiān)督作用。首先，可以借助審計手段加強對預(yù)算的監(jiān)督。從世界各國審計機構(gòu)發(fā)展的共同特點和趨勢來看，雖然各個國家審計機構(gòu)的名稱、職權(quán)不一，但共同點就是協(xié)助議會審批監(jiān)督預(yù)算，如美國的審計機關(guān)就有很強的監(jiān)督控制功能。在我國建立人大審計制度已提出多年，應(yīng)盡早把各級審計機關(guān)劃入各級人大序列，使各級審計機關(guān)協(xié)助同級人大對預(yù)算的合法性、真實性、效益性進行監(jiān)督。這有利于把人大經(jīng)濟監(jiān)督推向?qū)I(yè)化、科學(xué)化、綜合化的軌道。其次，充分發(fā)揮人大財經(jīng)委的作用，加強對預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督。在預(yù)算執(zhí)行過程中，政府主管部門應(yīng)定期向人大財經(jīng)委或常委會的財經(jīng)工委匯報預(yù)算的執(zhí)行情況。人大財經(jīng)委要通過多種形式，深入了解、追蹤監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。對發(fā)現(xiàn)的一些重大的違反預(yù)算的行為，要及時建議常委會監(jiān)督糾正，以加強對預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督。第三，還應(yīng)該建立專門監(jiān)督機構(gòu)。預(yù)算監(jiān)督是專業(yè)性、時效性、技術(shù)性要求極高的工作，由于人大財經(jīng)委承擔(dān)的工作范圍較寬，除了預(yù)算的審批、監(jiān)督等工作之外還有其他工作，因此，應(yīng)當(dāng)有專門機構(gòu)負責(zé)預(yù)算的監(jiān)督工作，加強對預(yù)算的監(jiān)督。

總之，政府預(yù)算反映著政府的職能與政策的方向，預(yù)算過程是政治的和決策的過程。我國要提高政府預(yù)算的民主性，一方面要形成有效的預(yù)算分權(quán)和制衡，另一方面要擴大預(yù)算程序的公眾參與度。首先是預(yù)算分權(quán)與制衡。預(yù)算權(quán)力是國家公共權(quán)力的核心之一，也是國家利益矛盾最集中的地方。預(yù)算分權(quán)就是要將預(yù)算權(quán)力在立法機關(guān)、政府、政府財政職能部門及內(nèi)部各組織機構(gòu)以及獨立審計機關(guān)之間進行合理分配，以形成一個相互制約的運作體系。如建立預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互分離的制度，并形成三套相互制約的機構(gòu);建立資金的使用權(quán)、支付權(quán)、審核權(quán)相互分離的制度;實行財政集中支付和政府采購制度;還可以建立一套獨立于政府、直接對人大負責(zé)的審計監(jiān)督系統(tǒng)，并獨立行使監(jiān)督權(quán)。其次擴大預(yù)算程序的公眾參與度。公眾對程序的參與，特別是普通公民對政治決策程序的參與，是程序內(nèi)在價值得以體現(xiàn)的重要保障，也是現(xiàn)代民主社會的顯著標(biāo)志。政府預(yù)算收支的多與少都將實質(zhì)地影響到每一個公民或者企業(yè)，讓公眾參與預(yù)算程序，讓相對人對自己將要承擔(dān)的納稅義務(wù)與將要獲得的公共服務(wù)發(fā)表看法，與政府溝通，這本身就有其價值所在:它不僅僅有利于預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，而且也便于預(yù)算通過后的有效執(zhí)行和政策的順利推進。

注釋:

①②⑧焦建國:《民主財政論:財政制度變遷分析》，《社會科學(xué)輯刊》2002年第3期

③參見許毅、陳寶森主編:《財政學(xué)》，中國財政經(jīng)濟出版社1984年4月版，第84頁。

④參見王金秀、陳志勇編著:《國家預(yù)算管理》，中國人民大學(xué)出版社2001年8月第1版，第4頁。

⑤A.普雷姆詹德著:《預(yù)算經(jīng)濟學(xué)》，中國財政經(jīng)濟出版社1989年12月第1版，第41頁。

⑥馬國賢著:《中國公共支出與預(yù)算政策》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2001年5月第1版，第216頁。

⑦[日〕井手文雄:《日本現(xiàn)代財政學(xué)》(中譯本)，中國財經(jīng)經(jīng)濟出版社1990年版，第173頁。

⑨郭小聰主編:《政府經(jīng)濟學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2003年11月第1版，第379頁。

⑩謝秋朝、侯著著:《公共財政學(xué)》，中國國際廣播出版社2002年1月第1版，第508頁。

⑩愛倫?魯賓:《公共預(yù)算中的政治:收入與支出，借款與平衡》(中譯本)，中國人民大學(xué)出版社2001年10月第1版，第1頁。

⑩徐育苗:《論中西“代議制度”的主要差異及其相關(guān)性》，《政治學(xué)研究》2001年第4期

⑩參見樊勇明、杜莉編著:《公共經(jīng)濟學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2001年3月第1版，第132頁。

⑩劉駿、劉世清:《從委托理論看會計監(jiān)督》，《江西社會科學(xué)》2002年第12期

⑩參見郭炳炎、呂建麗著:《國家預(yù)算管理學(xué)》，西南財經(jīng)大學(xué)出版社1987年12月第1版，第1-7頁。

⑩中央財政金融學(xué)院和國家預(yù)算教研室編:《國家預(yù)算》，東北財經(jīng)大學(xué)出版社1988年10月第1版，第3頁。

⑩黃天華:《中國財政史綱》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社1999年2月第1版，第454頁。

⑩李煒光:《論延安時期的民主政治與民主財政實踐》，《現(xiàn)代財經(jīng)》2001年第7期