河南現(xiàn)行財政政策的不足及政策意見
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一、河南促進經濟發(fā)展方式轉變的財政政策及效果評價
近年來，河南財政充分發(fā)揮職能作用，努力促進經濟發(fā)展方式轉變，不斷加大政策支持力度和資金投入力度，在科技進步和技術創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境建設、工業(yè)結構優(yōu)化升級、產業(yè)結構調整、市縣財政體制完善、縣級產業(yè)集聚發(fā)展、區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展等方面取得了良好效果，為促進河南經濟發(fā)展做出了積極貢獻。
(一)促進科技創(chuàng)新?！笆晃濉睍r期以來，河南不斷加大對科技進步和企業(yè)技術創(chuàng)新的支持力度，2006～2009年，各級財政科技支出累計達108.6億元，年均增長26.9%，高于同期河南財政經常性收入年均增幅6.2個百分點，高于同期全國科技支出年均增幅0.5個百分點。同時，優(yōu)化科技支出結構，全面提高河南的科技創(chuàng)新能力。
(二)加強生態(tài)環(huán)境建設?！笆晃濉睍r期以來，河南持續(xù)加大支持節(jié)能減排和環(huán)境保護力度，2006～2009年，河南環(huán)境保護累計支出236億元，年均增長56.4%，比全國平均年增長率高17.6個百分點，有力地促進經濟的可持續(xù)發(fā)展。各級財政部門積極籌措資金，支持縣級以上城市、縣城全面建設污水處理廠和垃圾處理場;對淘汰落后產能的地方給予獎勵;支持重點流域、行業(yè)、企業(yè)污染防治;建設覆蓋全省的環(huán)境自動監(jiān)測系統(tǒng)以及“村收集、鄉(xiāng)運輸、縣處理”的農村生活垃圾收集處理體系。在資源利用上著眼于建立緩解環(huán)境資源能源制約的長效機制，全面開展煤炭資源有償使用制度改革，集中10.9億元支持重點礦種地質勘查，擴大水環(huán)境生態(tài)補償機制實施范圍。在生態(tài)建設方面，各級財政大力支持退耕還林、天然林保護、公益林建設;支持地質環(huán)境治理和遺跡保護、煤炭沉陷區(qū)治理;籌措和利用外國政府貸款、贈款，實施造林項目和城市綜合治理。
(三)推動工業(yè)結構優(yōu)化升級。“十一五”期間，河南繼續(xù)加大對工業(yè)經濟結構調整力度，2006～2010年，全省共投入工業(yè)結構調整貼息資金19.6億元，支持結構調整項目355個。其中省級財政安排工業(yè)結構調整資金9.8億元，由2006年的1.4億元逐步增加到2009年的2.5億元，重點支持省百戶重點企業(yè)、50戶高成長企業(yè)在技術創(chuàng)新、結構升級、節(jié)能減排等方面實施的重大項目，著力解決影響全省產業(yè)結構升級的關鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)，通過政府貼息政策的引導作用，吸引了大量金融機構貸款，對促進經濟發(fā)展方式轉變、提升工業(yè)整體競爭力、促進工業(yè)經濟發(fā)展和結構優(yōu)化升級起到了積極作用。2009年，全省全年工業(yè)增加值達到10300億元，同比增長11.5%，其中規(guī)模以上工業(yè)增加值突破8000億元，同比增長14.6%;主營業(yè)務收入超過26000億元，同比增長8%以上;利潤達到2300億元，同比增長100億元以上。
(四)支持服務業(yè)發(fā)展。為增強河南文化產業(yè)發(fā)展后勁，各級財政積極籌措資金支持文化基礎設施建設，促進文化產業(yè)健康發(fā)展，支持設立文化產業(yè)投資有限公司，搭建文化產業(yè)發(fā)展融資平臺，研究實施文化體制改革財稅優(yōu)惠政策，加快經營性文化事業(yè)單位轉企改制步伐。2009年，河南用于文化、旅游、金融方面的支出分別為25.2億元、8.5億元、6.8億元，分別比2006年增長2.3倍、1.4倍、5.6倍，均遠高于同期河南財政經常性收入增長0.76倍的水平。2009年，河南第三產業(yè)增加值由2006年的3652.27億元增長到5629.66億元，年均增長15.5%。二、三產業(yè)增加值占國民生產總值的比重由2006年的83.6%提高到85.7%，提高2.1個百分點。
(五)引導市縣科學發(fā)展。2009年經省政府批準，河南對省與市縣的財政體制進行了進一步完善。一是為促進產業(yè)結構優(yōu)化升級，推動經濟增長主要由依靠第二產業(yè)帶動轉變?yōu)榈诙?、第三產業(yè)協(xié)同帶動，增加省級對市縣增值稅增量的分成;二是為促進各地更加注重發(fā)展質量和企業(yè)效益，調低省級對市縣企業(yè)所得稅增量的分成;三是為促進節(jié)約資源、保護耕地，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，增加省級對市縣資源稅和耕地占用稅增量的分成;四是為了提高財政收入質量、優(yōu)化經濟環(huán)境，增加省級對市縣罰沒收入和社會撫養(yǎng)費增量的分成。完善后的體制既保證了省級財力穩(wěn)定增長，以確保省財政有適當?shù)呢斄β男休爡^(qū)調控責任，又在引導市縣提高經濟增長質量和效益、促進資源節(jié)約和保護耕地、推動經濟發(fā)展方式轉變等方面發(fā)揮了積極作用。
(六)壯大縣域經濟。為鼓勵引導市縣在經濟發(fā)展上向規(guī)?；?、集約化轉變，省財政近年來按照省委、省政府“三個體系、一個載體”的戰(zhàn)略部署大力推動產業(yè)集聚區(qū)加快發(fā)展。一是在全省縣市和享受轉移支付的城市區(qū)全面建立以財政為依托的中小企業(yè)信用擔保體系，截至2009年，全省121家縣級擔保公司注冊資本共計37億元，其中:財政出資27.3億元(含省級補助資金8億元)，社會資本出資9.7億元。累計提供擔保額達45億元，為2000多家中小企業(yè)提供了擔保融資服務。二是籌措10億元支持建立產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展投融資平臺，增強產業(yè)集聚區(qū)投融資機構融資能力，加快產業(yè)集聚區(qū)公共基礎設施和標準化廠房建設。三是實施區(qū)域性財政激勵政策，對2009年省級分成市縣的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅當年增量按一定的比例返還獎勵市縣主要用于產業(yè)集聚區(qū)投入，2009年省級共下達獎勵資金6.8億元。四是籌措6億元對全省產業(yè)集聚區(qū)進行了獎補。五是對產業(yè)集聚區(qū)和城市新區(qū)實行核定基數(shù)、超收或增收返還的財政激勵政策，引導和推動生產要素向集聚區(qū)集中，以增強其自我發(fā)展和積累能力，促進其加快發(fā)展成為帶動全省經濟快速發(fā)展的重要載體。
(七)促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。為了加大對困難地區(qū)的幫扶力度，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，河南于2006年設立2億元的“扶持經濟困難縣發(fā)展專項資金”，集中財力對縣域經濟發(fā)展困難最為突出的13個縣進行專項幫扶。在此基礎上，2007年又增加2億元設立“扶持黃淮四市發(fā)展專項資金”，將省內經濟社會發(fā)展相對較慢的黃淮四市全部納入扶持范圍。專項資金重點用于工業(yè)聚集區(qū)基礎設施建設、職業(yè)技術教育基地建設、對帶動農副產品精深加工和擴大就業(yè)作用大的農業(yè)產業(yè)化項目及符合國家產業(yè)政策的項目。這些具有一定帶動效應，對就業(yè)、財政收入貢獻大的工業(yè)項目，對引導困難地區(qū)加快發(fā)展，逐步增強自身“造血能力”的具有重要推動作用。2006～2008年，省財政共下達專項資金9.36億元，對全省困難地區(qū)加快發(fā)展發(fā)揮了較好的扶持和帶動效應。
雖然近年來財政部門出臺了很多政策措施，不斷加大資金投入力度，在努力促進河南經濟發(fā)展方式轉變方面做出了積極貢獻，但由于各種原因，還存在諸多問題和矛盾，需要認真研究加以解決。
(一)科技投入仍然不足。河南的科技創(chuàng)新在全國仍然較為落后。一是財政性資金投入總量逐年提高，但占全省財政支出的比重偏低且提高緩慢。2009年全省科學技術支出35.5億元，占一般預算支出的比重僅為1.22%，與2006年科學技術支出占一般預算支出的比重1.21%基本持平，低于全國平均水平近1個百分點。二是高新技術產業(yè)始終沒有長足的進步，高新技術企業(yè)實力薄弱。2008年河南高新技術產業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重僅為19.2%。三是在科技經費籌集總額中企業(yè)所占的比例較大，且呈逐年遞增趨勢。企業(yè)由于受經營宗旨限制，其研發(fā)經費往往投入到一些“短、平、快”項目，核心技術或關鍵技術的研發(fā)由于投入大、周期長、風險高較少投入，而2009年河南財政資金用于基礎研究和應用研究的支出僅為7652萬元和26558萬元，核心技術不足直接導致企業(yè)競爭力不強。
(二)環(huán)境保護有待加強。隨著河南經濟的快速發(fā)展，環(huán)境問題日益突出。一是資金投入不足?！笆晃濉睍r期以來，河南環(huán)境保護支出大幅增長，但與全國相比仍處于較低水平。2006～2009年四年間，河南總人口人均環(huán)境保護支出250元，僅相當于全國平均水平的70.4%。市縣對環(huán)保的投入更少，不少縣(市)的排污費大部分用于環(huán)保人員的經費支出，擠占了污染治理資金。二是結構性污染問題仍然突出。目前河南有色、化工、鋼鐵、電力、煤炭等高耗能高污染的能源原材料行業(yè)占全省工業(yè)總量的比重接近60%，短期內仍是拉動全省工業(yè)增長的主要動力，結構性污染壓力不減。三是污染減排的三大體系建設與運行不能適應減排規(guī)定要求。按照國家規(guī)定對列入減排計劃的城鎮(zhèn)污水處理廠、脫硫電廠要進行每季度至少一次的在線監(jiān)控裝置比對監(jiān)測，但目前對脫硫電廠的比對監(jiān)測還沒有完全到位，部分污水處理廠受經費等因素限制不能正常運行。
(三)區(qū)域發(fā)展仍不協(xié)調。近年來，省財政通過落實縣級基本財力保障機制，增加對市縣均衡性轉移支付規(guī)模等政策大幅提高財力薄弱地區(qū)落實各項民生政策的保障能力，努力促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，但地區(qū)發(fā)展不平衡、區(qū)域協(xié)調聯(lián)運差的問題仍然突出。一是地區(qū)發(fā)展不平衡。2008年，省轄市人均財政一般預算收入最高與最低之差為3246元，是2000年的5.5倍;人均財政一般預算收入最高縣(市)是最低縣(市)的46倍。二是區(qū)域之間聯(lián)動差。地區(qū)間產業(yè)分區(qū)協(xié)作不夠，關聯(lián)度不高、互補性不強，不少地方支柱產業(yè)選擇雷同，導致產業(yè)結構趨同，過度競爭現(xiàn)象嚴重。比如，全省18個市中有16個將食品、紡織等行業(yè)列入支柱產業(yè)，有12個將冶金、化工、機械制造、汽車及零部件等行業(yè)列入支柱產業(yè)。同時，區(qū)域間生態(tài)建設和環(huán)境保護協(xié)調性不夠，存在著上游污染、下游治理等現(xiàn)象。
(四)專項資金投入分散。近年來，為推動經濟發(fā)展方式轉變，促進產業(yè)結構升級，河南通過設立專項資金，較好地發(fā)揮了財政資金的引導帶動作用。但從總體來看，資金投入仍比較分散。一是專項資金項目較多，管理分散。目前河南僅涉及推動經濟發(fā)展方式轉變的專項資金就包括企業(yè)自主創(chuàng)新資金、信息化資金、中小企業(yè)發(fā)展資金、工業(yè)結構調整資金、高新技術產業(yè)化資金、節(jié)能減排專項資金、招商引資專項資金、現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系專項資金、服務業(yè)發(fā)展專項資金、旅游專項資金、外貿專項資金等十余項，這些資金分散管理在不同的部門、單位，彼此之間不易形成互補或合力，降低了專項資金的政策導向作用。二是專項資金規(guī)模較小，作用有限。受河南財力制約，目前上述專項資金的規(guī)模大多為5000萬元左右，而2009年河南的國民生產總值已近2萬億元，二三產業(yè)增加值近1.6萬億元，單項資金的規(guī)模相對河南新興工業(yè)大省、經濟大省的現(xiàn)狀而言規(guī)模偏小，調控引導作用有限。鑒于上述狀況，在資金總量有限的前提下，為集中財力辦大事，有待對現(xiàn)有專項資金進一步整合，以充分發(fā)揮財政資金的使用效益。
三、河南加快經濟發(fā)展方式轉變的重點及有關政策建議
(一)支持加快產業(yè)集聚區(qū)建設。產業(yè)集聚區(qū)是促進“三化”協(xié)調發(fā)展、構建“三大體系”、實現(xiàn)科學發(fā)展的有效載體和重要依托，是落實科學發(fā)展觀的實現(xiàn)途徑，是轉變發(fā)展方式的戰(zhàn)略突破口，要重點支持產業(yè)集聚區(qū)加快發(fā)展。一是支持構建產業(yè)集聚區(qū)投融資平臺。省級財政設立扶持縣(市)產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展專項引導資金，省轄市、縣(市)相應安排財政專項資金，向產業(yè)集聚區(qū)投融資公司注入資本金，同時擴大投融資公司資本注入來源。二是健全異地投資、稅收分享辦法。鼓勵新引進企業(yè)按照集聚區(qū)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃入駐產業(yè)集聚區(qū)，對政府主導的規(guī)模以上異地投資企業(yè)直接繳納的主要稅種地方收入，自項目投產之日起，投資(招商引資)主體所在地政府與項目入駐地政府可以按雙方協(xié)商一致的稅種、比例和期限共同分享。對縣(市、區(qū))轄區(qū)內各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間招商引資項目的異地建設，由縣(市、區(qū))政府負責制定具體稅收分享政策。三是認真落實超收全額留成的財政激勵政策。2010～2012年，對集聚區(qū)當年增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅超過基數(shù)上繳省財政部分，全額獎勵縣(市)。四是減免行政事業(yè)性收費。2010～2012年，對入駐產業(yè)集聚區(qū)的項目，除中央規(guī)定的收費項目外，免收各項行政事業(yè)性費用。
(二)支持加快現(xiàn)代產業(yè)體系構建。構建現(xiàn)代產業(yè)體系，是推進產業(yè)結構調整升級、促進經濟發(fā)展方式轉變的重要引擎和途徑?？蓮囊韵路矫嬗枰灾攸c扶持:一是認真落實有關政策，支持企業(yè)兼并重組和戰(zhàn)略合作。因企業(yè)重組對省轄市之間和省與省轄市之間財稅利益造成較大影響的，以重組前一年企業(yè)上繳的各項稅收和附加為基數(shù)，按照“依法征收、按基數(shù)同比分享”的辦法進行調整。二是繼續(xù)落實增值稅分配政策。市縣增值稅收入(地方留成部分)以2008年為基數(shù)，增量部分省級分成20%，取消省下劃鄭州市增值稅收入上解遞增規(guī)定。三是集中省屬煤炭企業(yè)所得稅返還、虧損補貼(含有色企業(yè))資金，統(tǒng)籌省工業(yè)結構調整、高新技術產業(yè)化、企業(yè)自主創(chuàng)新、信息化發(fā)展、農業(yè)產業(yè)化等專項資金，或調整國有資本經營預算支出，支持重點企業(yè)轉型升級。四是統(tǒng)籌使用促進中小企業(yè)發(fā)展、科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金、中小企業(yè)國際市場開拓資金等專項資金，充分發(fā)揮中小企業(yè)融資擔保機構的作用，促進中小企業(yè)調整結構、走出國門。五是充分利用中央和省設立的服務業(yè)發(fā)展引導資金，通過以獎代補、貸款貼息和財政補助等方式，引導社會資金，努力把服務業(yè)培育成跨越發(fā)展的新支柱。六是綜合運用創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金、省重大科技專項、高新技術產業(yè)化貼息資金，以及貼息、以獎代補、稅收減免、政府采購等財政政策，支持加快培育新興戰(zhàn)略產業(yè)，支持高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)依據(jù)自身優(yōu)勢集聚新興產業(yè)項目。七是認真落實國家鼓勵消費的各項財政政策，積極培育新的消費熱點，著力促進消費結構升級，為產業(yè)轉型升級提供強勁的需求動力。
(三)支持加快現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系構建。構建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系既是擴大內需和調整結構的戰(zhàn)略重點，又是破除城鄉(xiāng)二元結構的根本途徑，對經濟發(fā)展方式轉變具有綜合性、關鍵性和全局性意義。要從以下方面加強扶持:一是建立覆蓋各級財政的城鎮(zhèn)基礎設施投融資平臺融資運營機制。對已有的投融資平臺繼續(xù)給予扶持，同時支持有條件的市、縣利用現(xiàn)有城建資產和土地資產建立城鎮(zhèn)建設投資開發(fā)公司等投融資平臺。二是建立財政投入穩(wěn)定增長機制。按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排”的原則，加強資金統(tǒng)籌力度，優(yōu)化支出結構，確保城鎮(zhèn)基礎設施建設資金投入穩(wěn)定增長。三是建立城鎮(zhèn)化建設財政激勵機制。改革現(xiàn)行城鎮(zhèn)基礎設施建設資金以補助為主的管理方式為以獎代補、先建后補，調動各級政府和社會各方參與城鎮(zhèn)化建設的積極性，努力放大財政資金使用效應。四是完善城鎮(zhèn)基礎設施收費融資機制，通過調整價格和收費，逐步形成投資、經營、回收的良性循環(huán)。五是認真落實促進新區(qū)發(fā)展的財政激勵政策。2010～2012年，對新區(qū)當年增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅比上年增收上繳省財政部分，全額獎勵所在省轄市，主要用于城市新區(qū)基礎設施和公共服務設施建設。
(四)支持加快自主創(chuàng)新體系構建。建設自主創(chuàng)新體系，是提高區(qū)域競爭能力的根本要求，是推動發(fā)展方式轉變基本途徑，是實現(xiàn)跨越發(fā)展、推動中原崛起的戰(zhàn)略性舉措，是建設創(chuàng)新型河南的重要保障。財政支持的著力點:一是對企業(yè)新建的、經過認定的國家級研發(fā)機構(含工程(技術研究)中心、重點實驗室)，由省財政一次性給予100萬～200萬元的資金補助。二是切實落實高新技術企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策和企業(yè)研究開發(fā)費用稅收抵扣政策。三是進一步完善財政科技投入機制，把企業(yè)自身研發(fā)投入和企業(yè)研發(fā)中心建設作為申請政府科研經費支持的重要條件。統(tǒng)籌利用科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新等專項資金，對中小企業(yè)技術創(chuàng)新活動和成果轉化提供財政補助或貸款貼息。對企業(yè)發(fā)明專利申請給予財政資助。四是落實國家自主創(chuàng)新產品首購和訂購政策，鼓勵、扶持自主創(chuàng)新產品的研究和應用。對省內企業(yè)或科研機構生產或開發(fā)的符合首購和訂購條件的產品，按照自主創(chuàng)新首購和訂購辦法進行政府采購。
(五)支持推進農業(yè)現(xiàn)代化。提高農業(yè)現(xiàn)代化水平不僅是河南保障國家糧食安全的需要，而且是河南推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的基礎支撐;重點支持農業(yè)現(xiàn)代化不僅是基于河南實際的現(xiàn)實選擇，而且是河南加快經濟發(fā)展方式轉變的重要環(huán)節(jié)。財政需要突出抓好以下方面:一是通過加強農業(yè)富余勞動力培訓、完善有關政策、做好失地農民社會保障工作，推動農村土地適度、規(guī)范、有序地流轉。二是創(chuàng)新財政投入和政策扶持方式，促進農業(yè)產業(yè)結構調整，積極培育特色農業(yè)，大力發(fā)展農村二、三產業(yè)。三是加大財政扶持力度，大力發(fā)展循環(huán)農業(yè)。四是建立健全農村金融服務體系。研究出臺支持農村金融機構發(fā)展壯大、鼓勵農村金融機構增加涉農貸款的相關財政政策;進一步加大財政投入，健全完善以財政為依托的農村信用擔保體系，充分利用擔保業(yè)轉移和分散信貸風險功能，促進農村金融業(yè)發(fā)展;積極推進以財政為依托的政策性農業(yè)保險公司建設，建立健全農村保險體系。
(六)支持承接產業(yè)轉移。積極承接境內外產業(yè)轉移，是促進河南開放型經濟和產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展重要抓手，是加快河南產業(yè)結構優(yōu)化升級和轉變經濟發(fā)展方式的關鍵切入點。一是認真落實招商引資獎勵政策，對成功引進3000萬美元以上的十大產業(yè)招商引資項目，給予項目單位財政補助;對跨國公司在河南新設立并經過認定的國家級和省級研發(fā)機構，分別給予200萬元和100萬元的項目資助。二是切實落實承接產業(yè)轉移獎勵補助政策，對轉移到各級產業(yè)集聚區(qū)5000萬元以上的項目，省財政給予一次性獎勵;2009～2012年，對轉移到各級產業(yè)聚集區(qū)的出口企業(yè)，財政按0.1元人民幣/美元的標準給予國內運費補助，補助資金由省、市或縣(市)各負擔50%。
(七)支持資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)保。集約節(jié)約利用資源、保護生態(tài)環(huán)境，既是加快轉變經濟發(fā)展方式的必然要求和重要著力點，又是拉動經濟增長的重要途徑。一是繼續(xù)落實資源類稅收調控政策。市縣資源稅收入以2008年為基數(shù)，增量部分省級集中30%;市縣耕地占用稅收入以2007～2008年兩年加權平均數(shù)為基數(shù)(分年權重為2007年1/3和2008年2/3)，增量部分省級集中20%。二是認真落實節(jié)能減排獎勵政策，對列入國家淘汰目錄的行業(yè)和產品，淘汰的產能經驗收合格后給予獎勵。三是對十大重點節(jié)能工程項目技術改造完成后按實際取得的節(jié)能量和規(guī)定標準進行獎勵，實行以獎代補;對高效節(jié)能產品(空調、電機、照明)在銷售環(huán)節(jié)爭取國家資金給予補助。四是對符合獎勵條件的節(jié)能技術改造項目，可按企業(yè)報告節(jié)能量先預撥60%的獎勵資金，項目完成后再進行清算。
(八)支持保障和改善民生。轉變經濟發(fā)展方式的根本目的之一，就是要加快推進以改善民生為重點的社會建設。為此，一是繼續(xù)加大投入。支持提高教育現(xiàn)代化水平，辦好義務教育、職業(yè)教育，提升高等教育;支持擴大就業(yè)，加快社會保障體系建設;加快發(fā)展面向民生的公益性社會服務，支持醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等事業(yè)發(fā)展，促進經濟社會協(xié)調發(fā)展。二是注重調節(jié)收入分配。支持調整收入分配結構，提高居民收入在國民收入中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重，不斷提高居民消費能力。制定區(qū)域財力差異控制目標，將市縣之間的財力差異控制在一定范圍之內。
