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【摘要】文章分析了公共危機預警機制及政府應承擔的責任，并指出為了降低危機發(fā)生的可能性，提高政府的公信力，樹立良好的政府形象，應從哪些方面強化危機預警中的政府責任。

【關鍵詞】公共危機；預警機制；政府責任

目前中國正處于轉型時期，利益和權力將在不同的主體之間進行重新的分配、轉移，形成諸多不穩(wěn)定因素，我們要站在復雜和綜合的角度上，對危機的性質、狀態(tài)和前景有一個比較客觀的把握、估計和預測。政府作為公共權力的人，在公共危機的預警中承擔著不可推卸的責任。本文試圖分析政府在公共危機預警中的責任缺失，以明確政府責任問題，進而在理念上實現(xiàn)由強調公民義務和政府權力到強調公民權利和政府責任的轉變。

一、公共危機預警機制及政府責任

（一）公共危機的概念界定

按照國際社會的一般看法，公共危機是指在社會生活中突然發(fā)生的、嚴重危及社會秩序、給社會造成重大損失的事件。而美國學者羅森豪爾特認為，社會公共危機是指“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。”我國學者認為公共危機是由于某些無法預測的因素誘發(fā)產生的對公共安全、公共利益形成重大威脅的事件。

（二）公共危機預警機制中的政府責任

公共危機預警機制是指在危機演變的不同階段中，對可能引起危機的各種要素及其所呈現(xiàn)出來的危機信號和危機征兆進行嚴密監(jiān)測，對其發(fā)展趨勢、可能發(fā)生的危機類型及其危害程度作出合理科學的估計，并向有關部門發(fā)出危機警報的一套運行體系。

建立一個有效的完善的危機預警機制，需要政府做的工作有：

1．建立靈敏、準確的信息監(jiān)控系統(tǒng)，及時收集相關信息并加以分析處理。

2．制定各種科學意義上的應對控制措施，努力探究危機形成、爆發(fā)的一般規(guī)律及其解決的一般規(guī)律和控制策略。

3．開展政府雇員危機管理培訓和全民危機管理意識教育，增強全社會特別是政府雇員危機管理的意識和技能。

4．在危機的潛伏期和初顯期，政府應對可能導致其爆發(fā)的因素做好控制工作，努力把一切苗頭消滅在萌芽之中，化解于爆發(fā)之前。

二、我國公共危機預警機制中政府責任缺失的具體表現(xiàn)

（一）危機監(jiān)測不力

危機預警的一項重要工作就是要對各種潛在風險進行隨時評估，我國現(xiàn)行的政府危機管理體系中就缺少風險評估機制，對危機發(fā)生或能發(fā)生的外部環(huán)境和內部環(huán)境因素的調查、評價和預測。再加上沒有靈敏、準確的信息監(jiān)控系統(tǒng)，未能及時收集相關信息并加以分析處理，缺乏敏銳的危機判斷能力，很難做到對危機的詳細預警分析。

（二）預案粗陋，缺少演練

要做到預案求實，不僅要有危機一旦發(fā)生應對各種可能情況的多套行動（遏制危機、處理、消除危機，重建或恢復正常狀態(tài)）方案，而且要通過教育、培訓、演練或計算機模擬、培養(yǎng)，提高領導者的指揮能力和群眾的應變能力，檢驗預案的可行性和科學性，使危機一旦發(fā)生，預案能夠切實地發(fā)揮作用。我國現(xiàn)實存在的問題，不僅是預案粗陋，更重要的是缺乏培訓和演練，停留于應付上級檢查，做表面文章，甚至多發(fā)的自然災害和安全事故的預案也是如此。

（三）沒有及時準確地信息

長期以來，一些地方政府和有關部門在信息傳遞方面喜歡欺上瞞下，報喜不報憂，致使內部信息渠道嚴重阻塞或扭曲；與此同時，政府部門缺乏規(guī)范、及時的信息披露制度，宣傳主管部門又習慣用計劃經濟的辦法管理大眾傳媒，大眾傳媒缺少必要的法律保護，這諸多原因使大眾傳媒的信息傳遞作用和社會監(jiān)督作用受到極大限制。再加上各級政府為了“保穩(wěn)定”，各級官員為了“保烏紗帽”，以及在日常工作生活中過分看重吸引外資、發(fā)展旅游等方面的近期局部利益，使得各級政府在預防和救治危機進透明度極差。

三、我國公共危機預警機制中政府責任缺失的原因分析

（一）危機意識淡薄

在全球化背景下，危機的來源發(fā)生了變化，不只是戰(zhàn)爭會引發(fā)危機，環(huán)境、金融、病毒等也成為誘發(fā)危機的重要因素。而且，隨著國家與國家之間、城市與城市之間、部門與部門之間聯(lián)系的日益緊密，在一定的時間、地點和小概率事件的觸發(fā)下都有可能誘發(fā)大規(guī)模的危機。但是，由于長期以來我國基本上保持著和平穩(wěn)定的發(fā)展勢頭，各級政府部門將主要精力集中于經濟建設，忽視了危機意識的培養(yǎng)。

（二）缺乏有效的溝通協(xié)調機制

在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，政府職能的劃分不夠清晰，許多事項管理的權力、責任存在嚴重的條塊分割、部門封鎖現(xiàn)象，溝通存在比較明顯的障礙。在這種制度下，各個政府、部門之間的協(xié)調非常困難。當危機爆發(fā)時，對于一些重大事項誰負責、對誰負責的問題更是難以明確，許多事項往往要由中央政府統(tǒng)一下令才能協(xié)調一致，導致了政府應對危機的反應能力大打折扣。

（三）缺乏常規(guī)性危機管理部門

危機爆發(fā)時，訓練有素的危機管理機構有利于政府作出正確的反應。危機管理機構需要很強的專業(yè)性，因此，必須把懂得危機管理的人員組成專業(yè)機構固定下來，持續(xù)累積信息和經驗。使危機剛出現(xiàn)時，及時控制。而我國現(xiàn)有的政府危機管理體系，主要依賴于各級政府現(xiàn)有行政機構，既缺乏專門機構和完善體系，又缺乏專業(yè)人員和應急運作機制，對于危機處理方式經常是遇事就成立一個指揮部或領導小組，具有濃厚的臨時色彩，因此在進行跨部門協(xié)調時工作量非常大，效果也不明顯。

（四）法制滯后

法律制度是各種制度中最強硬的一種，它是社會發(fā)展過程中不可或缺的一種稀缺資源，同樣地，法制建設也是危機管理制度建設中關鍵的一環(huán)。在西方發(fā)達國家，危機管理學的一個重要學術成果就體現(xiàn)在立法上，如美國、日本、俄羅斯就有《緊急狀態(tài)法》。而我國在危機管理的法制建設則相對滯后，政府在處理危機時仍然習慣于運用人治方式，相對忽視了法治方式。

（五）問責制度缺失

長期以來，我國各級政府把自己視作管理者，把民眾視為被管理者，這種理念必然造成問責制度的缺失。我國政府官員經過授權擁有公共權力，必須接受監(jiān)督并負有責任。但是實際過程中過于強調官員個人的主觀動機而不論其工作成效，缺乏一種權力與責任對等的意識。有時即便是對責任官員做出了處理，也通常是久拖不決，甚至到最后不了了之。

四、強化公共危機預警機制中的政府責任

預警機制中政府責任缺失的后果是十分嚴重的，一方面導致危機的擴大，增加危機處理成本，另一方面破壞了政府形象，降低了政府的公信力。因此，強化公共危機預警機制中的政府責任勢在必行。

（一）建立敏感的信息系統(tǒng)

1．加強危機管理軟件系統(tǒng)建設。應當利用IT和網(wǎng)絡技術，建立和完善全國性的信息網(wǎng)絡，覆蓋各級各類政府部門、基層自治組織、科研機構、事業(yè)單位、非營利團體、民間機構和其他社會組織等，從而在此基礎上建立一個有效的政府信息管理系統(tǒng)，形成自己專用的、暢通的、可靠的信息采集、加工系統(tǒng)。政府危機管理信息系統(tǒng)從靜態(tài)上講，包括三個方面的信息庫：涉及各種社會現(xiàn)狀與發(fā)展情況的信息庫；危機防治與救治的資源信息庫；危機管理中的技術數(shù)據(jù)信息庫。從動態(tài)上講，政府危機管理信息系統(tǒng)除上幾個方面的信息庫所涉及到的信息收集能力外，還包括高效的信息處理能力。

2．整合外部力量。一方面公共危機預警機制的功能發(fā)揮必須有廣大民眾的積極配合，因此必須加強民眾的危機意識和科學精神。從科學決策的角度看，政府應該對危機涉及的各個方面集思廣益，充分發(fā)揮智囊機構的作用。他們帶來的是新的視角，新的邏輯，新的對策，他們常常能夠使決策出現(xiàn)柳暗花明的氣象。另一方面在危機管理上，我們要積極爭取國際性的組織和地區(qū)性的組織在資金、人員、技術、教育和培訓、以及道義上的支持，同時加強與國際組織在信息方面的溝通。通過全球合作，一方面可以獲得更多的諒解，維護國家的國際形象，一方面可以提高危機管理的效率。

（二）強化危機預警的組織保證

1．建立分權式的組織結構。面對越來越多的決策，分權式組織結構可以讓“下面”或“外面”做出更多的決定，減輕政府做決定的負擔，有利于信息的收集與傳遞，提高危機預警的效率。一方面，可以充分利用政府自身自上而下的行政組織系統(tǒng)，在各省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）都設置專職專業(yè)人員負責各種與危機有關的信息的收集、加工、分析和傳播；另一方面，要充分利用社會的力量，吸收各類社會組織尤其是基層自治組織（包括居民委員會、村民委員會和社管會）的參與。通過這兩方面的結合，形成一個上下聯(lián)動、內外協(xié)調的危機應對組織網(wǎng)絡。

2．設立常規(guī)性危機管理機構。在中央一級政府這個層面上，應盡快建立起具有會商決策和綜合協(xié)調的常設性危機管理機構，并明確各部門的職能和任務，組織有危機處理經驗的專家和政府官員對各類危機開展分析總結工作，在國家安全的高度上制定長期的反危機戰(zhàn)略和應急計劃，并協(xié)調各地區(qū)、各部門以及各級政府之間的工作，加強他們協(xié)同運轉能力。在地方各級政府層面上，地方政府應在上級政府的指導下，設立相應的對口管理部門，并根據(jù)本地區(qū)不同的實際情況，因地制宜地設置具體的職能部門及組織形式，加強各部門間協(xié)調運作和快速反應的能力。

（三）加強制度建設

1．加強緊急狀態(tài)立法。我們可以借助國外的危機管理經驗和相關的法律制度，結合國內處理各類危機的經驗，制定出一部統(tǒng)一的適合我國國情的《緊急狀態(tài)法》。對危機管理機構的設置及其權力義務、管理機構各職能部門的權力義務、組織運行程序、政府緊急權授予的規(guī)定、社會各階層和公眾的責任和義務、緊急管制措施規(guī)定、政府社會動員和征調規(guī)定、公民權利保障規(guī)定、政府信息通報規(guī)定、危機處理績效考核、獎勵機制及責任追究等問題作出明確的法律界定。

2．建立行政問責制度。所謂行政問責，是指司法機關、行政機關、社會公眾等對公共行政行為進行質疑。權責對等是“行政問責”制的一個基本原則。它認為官員在接受權力的同時，也就接過了責任。不肯或未能承擔起應有責任，則其便沒有資格或不必再持有權力。它更加強調的是工作效果。實現(xiàn)行政責任的途徑主要有：司法機關追究行政機關及公務員的法律責任；各級黨委行使人事任免權，追究行政首長的領導責任，行政機關對公務員的責任追究；行政相對方的追究。其中行政相對方的追究是構建我國公共危機責任機制中最重要最有力的一環(huán)。

【參考文獻】

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