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申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施是現(xiàn)行法律法規(guī)賦予審計機關為數(shù)不多的執(zhí)法手段之一，也是審計機關解決執(zhí)行難問題較有效的方法之一。本文從財產(chǎn)保全的概念介紹入手，分析了審計機關申請財產(chǎn)保全的法律依據(jù)、基本特征、應遵循的原則，提出了有待明確和必須解決的法律問題，并提出了相應的立法建議。

一、財產(chǎn)保全的概念與分類

什么是財產(chǎn)保全？人民法院在受理民事訴訟案件和行政執(zhí)行案件中，為了保證民事案件當事人和行政機關或具體行政行為確定的權利人的合法權益，保證將來發(fā)生法律效力的法律文書和行政執(zhí)行文書能夠順利執(zhí)行，而對有爭議的標的物或有關財產(chǎn)采取一種限制處分的臨時性法律保護措施，叫做財產(chǎn)保全。財產(chǎn)保全可分為民事訴訟案件中的訴訟保全、訴前保全和行政執(zhí)行案件中的非訴訟行政執(zhí)行前財產(chǎn)保全(以下簡稱執(zhí)前財產(chǎn)保全或財產(chǎn)保全)。

二、審計機關申請財產(chǎn)保全的法律依據(jù)及其基本特征

1、審計機關申請財產(chǎn)保全具有實體法依據(jù)和程序法依據(jù)。

(1)現(xiàn)行《審計法》及其實施條例明確規(guī)定了審計機關申請財產(chǎn)保全的實體法依據(jù)。

《審計法》第四十三條規(guī)定：被審計單位違反本法規(guī)定，轉移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的，審計機關、人民政府或者有關主管部門在法定職權范圍內有權予以制止，或者申請法院采取保全措施。

《審計法實施條例》第五十一條規(guī)定：審計機關發(fā)現(xiàn)被審計單位轉移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的，有權予以制止，或者提請人民政府或者有關主管部門予以制止，或者依法申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施。

(2)《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)(以下簡稱《行政訴訟法解釋》)首次規(guī)定了審計機關申請財產(chǎn)保全的程序法依據(jù)。

《行政訴訟法解釋》第九十二條規(guī)定：行政機關或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院執(zhí)行前，有充分理由認為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行的，可以申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施。后者申請強制執(zhí)行的，應當提供相應的財產(chǎn)擔保。至此，非訴訟行政執(zhí)行前財產(chǎn)保全作為我國行政執(zhí)行中的一項新的保全制度，首次以立法形式確定下來，標志著我國行政訴訟法律制度的進一步完善，為落實《審計法》及其實施條例中有關財產(chǎn)保全的規(guī)定，提供了程序法方面的保證。

2、審計機關申請財產(chǎn)保全具有自身的一些基本特征。

審計機關申請財產(chǎn)保全制度，是現(xiàn)行法律法規(guī)賦予審計機關的為數(shù)不多的強制性執(zhí)行手段之一。在我國行政訴訟法律制度體系中屬執(zhí)前財產(chǎn)保全制度。執(zhí)前財產(chǎn)保全是指人民法院根據(jù)行政機關或具體行政行為確定的權利人的申請，在申請人民法院強制執(zhí)行前，因情況緊急，不立即采取保全措施將會使其合法權益受到難以彌補的損害，對被申請人的財產(chǎn)采取的強制措施。這一制度可以有效地防止義務人隱匿、轉移、揮霍其財產(chǎn)，逃避依法應當履行的給付義務，從而保證行政機關生效法律文書的順利執(zhí)行，維護當事人的合法權益。

由于《行政訴訟法解釋》第九十二條對訴前財產(chǎn)保全制度在執(zhí)行過程中的相關事宜缺乏明確、具體和可操作性的規(guī)定，依據(jù)該解釋第九十七條的規(guī)定，參照《民事訴訟法》第九十四條的相關規(guī)定，財產(chǎn)保全措施可采取查封、扣押、凍結、停止支付或者法律規(guī)定的其他方法。采取財產(chǎn)保全措施一般要經(jīng)過申請、擔保、裁定、解除程序，因保全錯誤或不當給被申請人造成經(jīng)濟損失的，申請人還必須履行賠償程序。審計機關作為行政機關申請法院采取財產(chǎn)保全措施必須符合上述相關規(guī)定。

審計機關申請財產(chǎn)保全具有以下基本特征：

(1)行政強制性。不管被審計單位是否愿意，只要審計機關有充分證據(jù)證明被申請人有違法轉移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為的，且認為有必要采取強制措施予以制止的，即可向法院申請財產(chǎn)保全，具有行政強制性特征。

(2)臨時救濟性。申請財產(chǎn)保全不是最終目的，而是審計機關為了進一步掌握證據(jù)，揭露問題，防止公共資產(chǎn)的流失，挽回公共資產(chǎn)的損失，保證審計決定的有效執(zhí)行，在必要時啟動的臨時性、救濟性的輔助程序，具有臨時救濟性特征。

(3)標的爭議性。審計機關申請財產(chǎn)保全的標的在審計程序終結之前，從審計機關與被審計單位雙方角度分析，應當存在定性、定量上的爭議性，采取保全措施有助于審計機關明確對被審計單位違法行為事實的定性定量分析。申請保全的財產(chǎn)標的具有爭議性特征。

(4)行為風險性。申請財產(chǎn)保全是審計機關作出的一種過渡性具體行政行為，后續(xù)是否就被申請保全財產(chǎn)形成相關審計決定、是否需要繼續(xù)申請強制執(zhí)行、是否存在審計風險、是否應當承擔賠償責任等都具有很大的不確定性。申請財產(chǎn)保全極具風險性。

三、審計機關申請財產(chǎn)保全應當遵循的原則

1、目的性原則。審計機關申請財產(chǎn)保全應當具有特定目的。一般情況下有三種目的：一是為了維護公共資產(chǎn)的安全，防止非法流失；二是為了后續(xù)形成的審計決定的順利執(zhí)行；三是為了保存審計證據(jù)，防止審計證據(jù)的滅失，便于審計取證。

2、合法性原則。審計機關申請財產(chǎn)保全應當具備法定申請條件，而且程序合法。法定申請條件包括：被申請人必須是依法審計的被審計單位；被申請人存在違法取得的資產(chǎn)；被申請人存在違法轉移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為。程序合法包括：申請時間必須是審計過程中，申請強制執(zhí)行審計決定之前的審計機關認為合適的時間；必須向管轄地人民法院提出書面申請；必須向法院書面陳述申請財產(chǎn)保全的理由、事實根據(jù)以及申請保全財產(chǎn)標的的具體情況；按照受理法院的要求提供相應的擔保。

3、謹慎性原則。審計機關申請財產(chǎn)保全應當遵循職業(yè)謹慎原則，防范審計風險。具體應做到：實施審計告誡，制止被審計單位的違法行為；必要時提前報告本級政府；《財產(chǎn)保全申請書》必須經(jīng)由審計機關主要負責人簽發(fā)。

4、成本效益原則。審計機關申請財產(chǎn)保全應當考慮審計成本和效益因素。要綜合考慮審計的時間、人力、費用以及違法財產(chǎn)價值金額等因素，決定是否申請財產(chǎn)保全；一旦決定申請保全，應當依法預交并按規(guī)定承擔財產(chǎn)保全的申請費用。

5、適用調解原則。審計機關申請財產(chǎn)保全在法院裁定的保全措施效力期限結束之前應當適用調解原則。包括政府出面進行的調解、被申請人提供擔保（此時繼續(xù)保全已無實質意義）、審計機關自行提出的調解等。一旦達成調解，審計機關應當申請解除保全措施。

6、風險補償原則。審計機關申請財產(chǎn)保全應當正確評估審計風險，承擔風險補償責任。參照《民事訴訟法》的規(guī)定，根據(jù)權利義務對等的原則對申請財產(chǎn)保全行為應當提供反擔保。因審計機關行為錯誤或不當給被申請人造成經(jīng)濟損失的，要按《國家賠償法》的規(guī)定承擔相應的賠償責任。

四、審計機關申請財產(chǎn)保全應予明確的問題

1、申請財產(chǎn)保全的反擔保問題。

審計機關申請財產(chǎn)保全屬于行政機關對被申請人相關財產(chǎn)采取的一種強制措施，其具體行政行為的合法性尚待法院審查，是否裁定予以執(zhí)行尚處于不確定狀態(tài)。如果經(jīng)審查具體行政行為明顯違法或確有錯誤和不當，可能會給被申請人造成經(jīng)濟損失。參照《民事訴訟法》的規(guī)定應當由作為申請人的審計機關提供反擔保。但是《行政訴訟法解釋》第九十二條沒有規(guī)定行政機關申請財產(chǎn)保全應當提供反擔保，主要是考慮行政機關作為國家機關，除用于辦公的行政經(jīng)費和設施、設備等國有資產(chǎn)外，沒有屬于自己的財產(chǎn)，也沒有用于財產(chǎn)擔保的專項經(jīng)費，無法提供財產(chǎn)擔保。同時，依據(jù)《擔保法》第八條的規(guī)定，國家機關是不能作為擔保人的。因此，筆者認為，審計機關申請財產(chǎn)保全沒有提供反擔保的法定義務。但審計機關申請財產(chǎn)保全后，因具體行政行為違法或有錯誤和不當，給被審計單位造成經(jīng)濟損失的，審計機關應當承擔行政賠償責任。

2、財產(chǎn)保全申請費用的負擔問題。

審計機關申請財產(chǎn)保全，應當根據(jù)《行政訴訟法》、《人民法院訴訟收費辦法》的有關規(guī)定預交保全申請費用。審計機關在規(guī)定的期限內不預交，又不申請減、免、緩交的，法院可以裁定不予受理保全申請。由于《行政訴訟法解釋》第九十二條規(guī)定沒有明確財產(chǎn)保全請費用的負擔問題，參照《民事訴訟法》的有關立法精神和司法實踐，筆者認為，法院可以按照如下情形作出裁定：審計機關財產(chǎn)保全申請被法院受理后，審計機關自行申請解除或被申請人提出異議理由成立法院依法解除保全措施的，保全申請費用應由審計機關負擔；審計機關申請的財產(chǎn)保全措施達到預期目的，或在保全效力期限結束時申請轉為審計決定強制執(zhí)行措施的，根據(jù)審計機關的申請，法院可以裁定保全申請費用由被申請人負擔。

3、財產(chǎn)保全的效力期限問題。

審計機關申請財產(chǎn)保全的效力期限，《行政訴訟法》第九十二條未作明確規(guī)定。參照《民事訴訟法》訴前保全的相關規(guī)定，申請人申請財產(chǎn)保全后15日內必須起訴，逾期則解除保全。很顯然，審計機關申請財產(chǎn)保全的目的不是為了起訴，審計機關提出財產(chǎn)保全申請后是不可能起訴的。筆者認為，法院參照《民事訴訟法》規(guī)定的訴前保全的效力期限，裁定審計機關在15日內必須對被審計單位起訴，這對審計機關來說是不適用的和不恰當?shù)?。由于審計程序的復雜性，審計機關每過15日即申請保全一次，直至審計程序進入審計決定強制執(zhí)行環(huán)節(jié)，這是不現(xiàn)實的；法院也不可能在無任何法律規(guī)定的條件下超期保全。這一法律規(guī)定的漏洞在司法實踐中已經(jīng)產(chǎn)生了難以解決的問題，給審計機關申請財產(chǎn)保全在效力期限問題上帶來了無所適從的法律后果。審計實踐中，審計機關在15日內很難完成一系列法定的程序而直接進入審計決定的執(zhí)行環(huán)節(jié)。因此應盡快界定審計機關申請財產(chǎn)保全的合理效力期限，彌補立法上的缺陷。

五、對審計機關實行財產(chǎn)保全措施的立法建議

1、根據(jù)我國現(xiàn)行的實施行政強制措施以行政機關申請人民法院實施為主、由行政機關依據(jù)法律、行政法規(guī)授權獨立實施為輔的法律體制，總結審計執(zhí)法實踐的經(jīng)驗，建議對《審計法》中相關財產(chǎn)保全的規(guī)定進行必要的修訂。在保留原有申請人民法院執(zhí)行財產(chǎn)保全措施的同時，授權審計機關對被審計單位違法取得的資產(chǎn)可以獨立實施財產(chǎn)保全性質的強制措施，如直接凍結銀行存款等，使得審計機關可以根據(jù)具體情況自主決定財產(chǎn)保全強制措施的實施方式，以提高審計工作效率,降低審計行政成本。

2、在我國沒有完成關于行政機關實施行政強制措施一般規(guī)則的單獨立法之前，為了彌補《行政訴訟法解釋》第九十二條規(guī)定的嚴重不足，便于審計機關更好地利用法律手段履行經(jīng)濟監(jiān)督職能，提高監(jiān)督效率，建議國家審計署和最高人民法院就執(zhí)行《行政訴訟法解釋》第九十二條規(guī)定中尚未明確的申請財產(chǎn)保全的條件、擔保、效力期限、申請費用負擔等問題作出明確的法律規(guī)定，指導和規(guī)范審計機關和人民法院實施財產(chǎn)保全的具體行為。