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1政府績效評(píng)估的基本理論

(1)政府績效評(píng)估有利于監(jiān)督政府行為。在一個(gè)國家中，政府處于擁有壟斷強(qiáng)制力的主宰地位。在大多數(shù)時(shí)候，任何組織所受到的約束都比擁有壟斷強(qiáng)制力的政府組織要多。而有了政府績效評(píng)估后，政府就受到了評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的約束，而不能任意妄為。同時(shí)，整個(gè)社會(huì)都可以將政府績效評(píng)估作為一個(gè)基準(zhǔn)線，從外部監(jiān)督政府的所作所為。一個(gè)政府組織的職能實(shí)施，除了需要自我監(jiān)督、自我約束外，也需要全社會(huì)從外部對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。社會(huì)團(tuán)體和廣大民眾從多方面對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，客觀上增加了政府行為的壓力，促使政府提升自身服務(wù)質(zhì)量和公共責(zé)任使命感。

(2)政府績效評(píng)估可以提升政府的形象和信譽(yù)。一方面，政府可以通過政府績效評(píng)估來向全社會(huì)展示自己的工作成果，而這一公開、透明的舉措能夠增加公眾對(duì)政府的支持度。另一方面，政府績效評(píng)估的展示不僅有成功的地方，也有政府工作失敗和不足的地方，展示這些不足并不會(huì)損害政府部門的權(quán)威和信譽(yù)，相反地，由于政府能夠開誠布公地向公眾展示工作中面臨的困難以及為解決困難而做的努力，更會(huì)增加公眾對(duì)于政府的信任，減少對(duì)于政府的偏見，使政府獲得良好的信譽(yù)。

(3)政府績效評(píng)估有助于提高政府績效。現(xiàn)代政府管理中，績效是其核心問題。首先要了解目前自身的績效情況，才能更好地改進(jìn)績效;只有做好了績效評(píng)估，才能了解目前的績效情況。一方面，績效評(píng)估能夠成為政府進(jìn)行行政改革的技術(shù)支持。另一方面，在政府的行政管理實(shí)踐中，績效評(píng)估具有重要功能，主要有以下幾項(xiàng)功能:資源優(yōu)化功能、激勵(lì)功能、促進(jìn)功能、監(jiān)控支持功能和計(jì)劃輔助功能。由此我們可以知道，政府績效評(píng)估能夠提升政府自身的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平，在內(nèi)部樹立好績效意識(shí)，在行政管理活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，努力提高績效，并將這一努力貫穿始終。

2地方政府實(shí)行電子政務(wù)工程績效評(píng)估的重要性

2.1促進(jìn)政府制定科學(xué)合理的政策和制度

電子政務(wù)建設(shè)是一個(gè)新的領(lǐng)域，尚沒有一個(gè)完全健全的制度可供參考，其主要需求也在不斷更新中，是一個(gè)難度很大的工程。相比于發(fā)達(dá)國家的政府體制和職能，我國的政體、政府職能、城市功能及文化背景都有著很大的不同，因此無法直接照搬發(fā)達(dá)國家的發(fā)展模式。采用電子政務(wù)評(píng)估有利于政府和公眾深入了解政府目前的工作情況，從中獲取社會(huì)發(fā)展的全貌，并找出落后于發(fā)達(dá)國家的地方，以客觀理性的態(tài)度面對(duì)自身發(fā)展的問題。政府可以以此為參考，制定出科學(xué)合理的、適合目前國情的電子政務(wù)發(fā)展的政策，建立好具有中國特色的電子政務(wù)。

2.2巨額資金投入后的效益回報(bào)要求

根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)資料顯示，建立基本水平的信息基礎(chǔ)設(shè)施，僅僅在發(fā)展中國家投資就需要3000億美元。以目前我國的情況來看，光要建設(shè)中央政府層面上的電子政務(wù)，都至少需要投入10億元人民幣。在未來的五年內(nèi)，我國的電子政務(wù)建設(shè)投資總額將達(dá)到2000億元人民幣，僅僅是各級(jí)政府采購IT設(shè)備的總額都能達(dá)到283億元人民幣，而全國各地在未來總共用于電子政務(wù)建設(shè)的預(yù)算總額更是高達(dá)上萬億元人民幣。這是一個(gè)極其巨大的投資數(shù)額。站在政府的角度而言，投入都必須要有相應(yīng)的回報(bào)，否則會(huì)給政府財(cái)政造成損失，因此投入如此巨額數(shù)量的資金到電子政務(wù)建設(shè)中，能否給政府、給企業(yè)、給社會(huì)帶來豐厚的回報(bào)是政府最關(guān)心的問題。電子政務(wù)建設(shè)所需的巨額資金投入涉及了政府各層面的管理過程，必然帶來政府在各方面上的改革，因此必須要全面、準(zhǔn)確地分析電子政務(wù)建設(shè)的各個(gè)方面和細(xì)節(jié)，評(píng)估電子政務(wù)的效益，建立起量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，為政府決策者提供該做什么、已經(jīng)做成什么的信息，并為政府下一步的決策提供指導(dǎo)信息。

3地方政府電子政務(wù)工程績效評(píng)估對(duì)策研究

3.1評(píng)估方法

以電子政務(wù)為平臺(tái)的地方政府績效評(píng)估有著許多優(yōu)點(diǎn)，其中一大突出特點(diǎn)就是具有科學(xué)和客觀的定量分析方法。在以往傳統(tǒng)的地方政府績效評(píng)估中，通常是以主觀考評(píng)為主，由領(lǐng)導(dǎo)對(duì)考評(píng)者進(jìn)行提名，由群眾憑主觀意見進(jìn)行評(píng)分，用人工方法進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，這使得整個(gè)績效評(píng)估常常受到科學(xué)性和公平性的質(zhì)疑，當(dāng)然也就無法對(duì)考評(píng)者們起到激勵(lì)作用。而在電子政務(wù)這一平臺(tái)上，地方政府的績效管理與現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)、電子計(jì)算機(jī)技術(shù)等相結(jié)合，科學(xué)、系統(tǒng)地對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行構(gòu)建，公平公正地將考評(píng)數(shù)據(jù)錄入并分析。這樣就將以往傳統(tǒng)的定性的地方政府績效評(píng)估方法轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ远肯嘟Y(jié)合，以往的人工主觀評(píng)分為主的方法轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)客觀評(píng)分為主的方法，這樣就大大增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的公信力。

3.2基于電子政務(wù)的政府績效評(píng)估三種模型

要想研究在電子政務(wù)平臺(tái)上的地方政府績效的評(píng)估方法，除了需要借助電子政務(wù)的平臺(tái)，還需要構(gòu)建好評(píng)估的理論模型。就目前的情況來說，尚沒有一個(gè)很好的績效評(píng)估體系能夠通用在大多數(shù)情況下。目前國內(nèi)外的理論研究中，最典型的三種績效評(píng)估模型分別為3E評(píng)價(jià)、標(biāo)桿管理和平衡計(jì)分卡。這三個(gè)模型也代表了績效管理中的三個(gè)階段:3E評(píng)價(jià)代表了初步探索政府績效管理方法;標(biāo)桿管理代表了開始全面評(píng)價(jià)政府的績效;平衡計(jì)分卡模型代表了更深入更全面地評(píng)價(jià)政府部門的績效。

(1)3E評(píng)價(jià)模型。在20世紀(jì)60年代的時(shí)候，美國審計(jì)總署為了節(jié)約成本，嚴(yán)控政府的財(cái)政支出，開始做出了工作重心轉(zhuǎn)變，將以往的對(duì)政府審計(jì)工作的重心經(jīng)濟(jì)審計(jì)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)、效率、效果為重心的審計(jì)，以往的單一評(píng)價(jià)指標(biāo)被擴(kuò)展為多個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，這一做法最終成為了以后政府績效評(píng)估的開端，這就是3E評(píng)價(jià)模型。為了改進(jìn)3E評(píng)價(jià)模型，促進(jìn)科學(xué)性和合理性，又有學(xué)者加入了公平指標(biāo)從而發(fā)展為現(xiàn)在的4E模型。由于3E與4E的模型在指標(biāo)設(shè)計(jì)上都相對(duì)簡單，且主要依靠了經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)，因此不能有效地、全面地反映出績效結(jié)果。

(2)標(biāo)桿管理評(píng)價(jià)模型。在20世紀(jì)70年代末到80年代初，美國企業(yè)開始掀起了向日本企業(yè)學(xué)習(xí)的浪潮，標(biāo)桿管理就在此過程中產(chǎn)生。最初學(xué)習(xí)的對(duì)象是質(zhì)量管理，隨著學(xué)習(xí)和研究的深入，開始逐步擴(kuò)展到營銷管理、成本管理和人力資源管理等各個(gè)職能部門之中。標(biāo)桿管理法借鑒了私營企業(yè)的管理方法，彌補(bǔ)了3E模型的不足之處，并逐步發(fā)展起來。美國生產(chǎn)力與質(zhì)量中心對(duì)標(biāo)桿管理下了一個(gè)定義:標(biāo)桿管理作為一個(gè)評(píng)估過程，具有系統(tǒng)性和持續(xù)性，在企業(yè)的管理過程中，不斷將自身的流程與世界頂尖大企業(yè)相比較，以揚(yáng)長避短，幫助企業(yè)改善自身的經(jīng)營績效。但是標(biāo)桿管理法也有一個(gè)很大的缺點(diǎn):政府在績效管理中，并不能經(jīng)常清楚地界定自身發(fā)展的關(guān)鍵目標(biāo)，對(duì)于具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵目標(biāo)更是如此。與此同時(shí)，相比于其他的組織，政府要想明確自身的目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)擁有一個(gè)客觀合理的基準(zhǔn)，這可以通過建立具有相當(dāng)多樣本數(shù)目的資料庫來實(shí)現(xiàn)，這樣才能最大限度地避免因信息不齊全而影響評(píng)估的誤差。

(3)平衡計(jì)分卡評(píng)估模型。平衡計(jì)分卡是一整套評(píng)價(jià)企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的評(píng)價(jià)體系，分為財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)，由哈佛大學(xué)的卡普蘭教授與美國復(fù)興方案公司總裁諾頓共同提出來的。這一個(gè)體系分別從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)成長幾個(gè)角度對(duì)組織內(nèi)的人員進(jìn)行教育和培訓(xùn)，將組織的戰(zhàn)略和他們各自應(yīng)承擔(dān)的使命一步步傳遞下去，并在最終幫助整個(gè)組織實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)。組織的管理層可以通過平衡計(jì)分卡來實(shí)時(shí)掌握財(cái)務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況，并關(guān)注組織的關(guān)鍵能力的發(fā)展，抓住未來發(fā)展的機(jī)遇并做好鋪墊工作。平衡計(jì)分卡不僅僅只是一個(gè)評(píng)估模型，它同時(shí)還是一整套的管理系統(tǒng)，組織管理層通過平衡計(jì)分卡來將全體員工的能力和目標(biāo)整合到一起，實(shí)現(xiàn)整個(gè)組織長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

4基于電子政務(wù)工程的稅務(wù)部門績效評(píng)估實(shí)證分析

電子政務(wù)工程在地方政府績效考核中的應(yīng)用已經(jīng)非常廣泛，廣東地稅局就設(shè)計(jì)出了三種系統(tǒng)，并且分別在不同的地方政府進(jìn)行了實(shí)踐驗(yàn)證。在珠海地稅局進(jìn)行了“預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)”的試點(diǎn)工作，在湛江地稅局進(jìn)行了“征管效能監(jiān)控系統(tǒng)”的試點(diǎn)工作，在中山地稅局進(jìn)行了“稅收行政執(zhí)法責(zé)任制考核系統(tǒng)”。這三個(gè)系統(tǒng)都是電子政務(wù)工程在地方政府績效考核中的應(yīng)用，且每個(gè)系統(tǒng)都具備自己的特色，優(yōu)勢明顯。下面主要對(duì)“預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)”和“征管效能監(jiān)控系統(tǒng)”進(jìn)行簡單的分析。

4.1預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)

預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)是由珠海市地稅局獨(dú)自開發(fā)的，基于電子政務(wù)平臺(tái)，利用信息化的策略，評(píng)估珠海市地稅局的綜合信息的風(fēng)險(xiǎn)性，這些綜合信息來源于行政管理業(yè)務(wù)、稅收執(zhí)法業(yè)務(wù)和稅收管理人員等。成功地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估后，對(duì)存在問題的信息發(fā)出預(yù)警提示，然后再對(duì)那些信息進(jìn)行跟蹤處理，這就是所謂的預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)。預(yù)防預(yù)警對(duì)于抵御風(fēng)險(xiǎn)而言極其重要，也是當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)管理中最有效的前期手段。首先將現(xiàn)有的稅收成果信息化并存儲(chǔ)起來，然后開始設(shè)置預(yù)警指標(biāo)，重要的信息設(shè)置多個(gè)指標(biāo)。這樣就能夠及時(shí)的發(fā)現(xiàn)稅務(wù)局在管理和執(zhí)法過程中所存在的一些問題，對(duì)于預(yù)防違法違紀(jì)事件的發(fā)生具有重要的作用，同時(shí)還可以及時(shí)的處理已經(jīng)發(fā)生的違法事件。杜絕腐敗事件的發(fā)生，促進(jìn)稅務(wù)局的治稅遵法、從政廉潔。當(dāng)前很多稅務(wù)機(jī)關(guān)的績效評(píng)估存在問題，比如只是對(duì)征管質(zhì)量指標(biāo)和稅額指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果做表面上的處理，而對(duì)其產(chǎn)生的原因未做任何考慮，以至于忽略了影響未來稅額和征管質(zhì)量的其他的一些指標(biāo)，實(shí)際上是未對(duì)與此相關(guān)的一些內(nèi)在因素進(jìn)行分析考慮，這些內(nèi)在因素包括兩個(gè)方面，一個(gè)是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及精簡程度，另一個(gè)是稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員的發(fā)展?jié)摿?。預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)可以說是一個(gè)創(chuàng)新性的系統(tǒng)，它能夠輔助我們及時(shí)地找到潛在的問題，并通過提高工作人員素質(zhì)和優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)來解決問題，使得地方政府的績效評(píng)估更具合理性。

4.2征管效能監(jiān)控系統(tǒng)

稅務(wù)征管監(jiān)控系統(tǒng)是由湛江開發(fā)區(qū)地稅局獨(dú)立設(shè)計(jì)完成的，主要特點(diǎn)是對(duì)稅務(wù)的征收和管理效能進(jìn)行全過程監(jiān)控。這個(gè)系統(tǒng)對(duì)稅務(wù)征管效能有著獨(dú)特的理解，它認(rèn)為征管效能過程中出現(xiàn)的問題都是由于缺乏一個(gè)全稱監(jiān)控的機(jī)制所造成的，與此同時(shí)解決這些問題的方法也就是建立一套合理的機(jī)制。要求稅務(wù)工作人員的工作過程全都依照這個(gè)機(jī)制，保質(zhì)保量地完成各項(xiàng)任務(wù)，只有這樣才能真正地提高效能。電子政務(wù)工程與政府績效評(píng)估相結(jié)合，這樣的一套監(jiān)控機(jī)制就應(yīng)運(yùn)而生。整個(gè)機(jī)制將“待辦事項(xiàng)”看作其核心，并且把稅務(wù)征管中的各種操作都細(xì)化成一個(gè)一個(gè)的待辦事項(xiàng)。這樣計(jì)算機(jī)就能自動(dòng)的從稅務(wù)征管信息系統(tǒng)中讀取數(shù)據(jù)，安排每個(gè)工作人員所需處理的事項(xiàng)。只要工作人員按照要求去處理這些待辦事項(xiàng)，就可以保證稅務(wù)征管效能達(dá)標(biāo)。而且該系統(tǒng)還能夠?qū)Υk事項(xiàng)的完成情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于那些沒有及時(shí)完成所安排任務(wù)的工作人員，直接追究其責(zé)任。這樣的一種績效評(píng)估模式，它將日?？己?、月度考核和年度考核緊密聯(lián)合在一起，把每一個(gè)步驟、每一項(xiàng)工作和每一個(gè)環(huán)節(jié)都設(shè)計(jì)好，并且及時(shí)地給予監(jiān)督和反饋。

5結(jié)論

政府部門的績效評(píng)估一直以來都是一個(gè)難題，因?yàn)樗且粋€(gè)復(fù)雜的社會(huì)、政治、技術(shù)多方面因素共同作用的綜合體。本文的研究將績效評(píng)估、電子政務(wù)、公共管理理論融合在一起，綜合性的對(duì)地方政府績效評(píng)估進(jìn)行理論研究和實(shí)證分析。

作者：程曉旭單位：天津商業(yè)大學(xué)