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(一)財(cái)政平衡與財(cái)政赤字的概念

財(cái)政平衡是指財(cái)政收入與財(cái)政支出在總量上相等。如大體相等,可稱為基本平衡。財(cái)政赤字是指財(cái)政支出大于財(cái)政收入的差額,會(huì)計(jì)上將其用紅字表示,所以稱為財(cái)政赤字。財(cái)政平衡和財(cái)政赤字通常按財(cái)政年度計(jì)算,我國的財(cái)政年度與日歷年度相同。

財(cái)政收入與財(cái)政支出之間的數(shù)量對(duì)比關(guān)系一般有三種情況,一是收支相等,也就是財(cái)政平衡;二是收大于支,即存在財(cái)政結(jié)余;三是支大于收,發(fā)生赤字。從我國和其他各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,在編制預(yù)算時(shí),三種情況都可能出現(xiàn),但預(yù)算執(zhí)行結(jié)果收支完全相等、分毫不差的情況幾乎沒有,不是收大于支,就是支大于收。因此,只要收支相差不多,就可以看作財(cái)政大體平衡。

(二)赤字與赤字預(yù)算

財(cái)政赤字是一種統(tǒng)稱,出現(xiàn)財(cái)政赤字又可以分為兩種不同的情況,一種是編制預(yù)算時(shí)就是支出大于收入,留有一塊缺口,這是事先有計(jì)劃地安排的赤字,這種預(yù)算稱為赤字預(yù)算;另一種是預(yù)算安排中并沒有赤字或者赤字?jǐn)?shù)額很小,而在預(yù)算執(zhí)行過程中由于這樣或那樣的原因,使收入減少或支出擴(kuò)大,結(jié)果出現(xiàn)赤字或增加了赤字的數(shù)額,這種執(zhí)行中出現(xiàn)的赤字也稱決算赤字。

預(yù)算是平衡的,決算出了赤字,一般來說只是個(gè)別年份因天災(zāi)或工作失誤等而造成的。而赤字預(yù)算則一般是和赤字政策相聯(lián)系的,因?yàn)橛心撤N需要,政府事先有計(jì)劃地安排了赤字的使用方向,以達(dá)到刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)等目標(biāo)。

(三)長期平衡與當(dāng)年平衡

一般講財(cái)政平衡,多指當(dāng)年的財(cái)政收支平衡。近幾十年來,一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了長期平衡的觀點(diǎn),他們認(rèn)為財(cái)政的運(yùn)行不是孤立的,而是要與經(jīng)濟(jì)周期相適應(yīng),因此,追求財(cái)政平衡也不能只著眼于當(dāng)年,而應(yīng)著眼于長期的平衡,在一段時(shí)期內(nèi),有些年份出現(xiàn)赤字,而另一些年份有結(jié)余,從整個(gè)時(shí)期來看,只要總量大體平衡,就可以認(rèn)為是財(cái)政平衡。

(四)財(cái)政赤字的不同口徑

如何計(jì)算財(cái)政赤字的數(shù)額,不同國家使用的口徑有所不同,最常見的有以下兩種口徑:

第一種:赤字(結(jié)余):(經(jīng)常收入+債務(wù)收入)-(經(jīng)常支出+投資支出+債務(wù)支出)

這一公式又可表示為:赤字(結(jié)余)=(經(jīng)常收入-經(jīng)常支出-投資支出)+(債務(wù)收入-債務(wù)支出)

這里首先明確一下公式中的概念:經(jīng)常收入是指政府通過稅收等法定渠道所取得的財(cái)政收入;經(jīng)常支出是發(fā)揮政府基本職能所安排的支出;投資支出是與固定資產(chǎn)形成直接有關(guān)的支出;債務(wù)收入包括國家在國內(nèi)外發(fā)行的債券收入、向國外或銀行的借款收入;債務(wù)支出是指還本付息的支出。顯然這一公式所表示的赤字就是我國通常所說的“硬赤字”,即國家通過舉債手段仍未能彌補(bǔ)上的入不敷出硬缺口。

第二種:赤字(結(jié)余)=經(jīng)常收入-經(jīng)常支出-投資支出

按照這一口徑計(jì)算,如果出現(xiàn)了財(cái)政赤字,說明財(cái)政在其正常收入的數(shù)量規(guī)模之外,多支出了一部分資金,這部分資金通常是通過政府舉債來彌補(bǔ)的,也就是我們所說的“軟赤字”。

這兩種口徑的差別就在于是否把年度債務(wù)收支計(jì)入正常財(cái)政收支的范圍。各國對(duì)債務(wù)收支的處理方法是不相同的,日本把國債收入列入國家歲入之中,而美國等西方國家大多不把公債收入作為正常的財(cái)政收入。1993年之前,我國是采用第一種口徑計(jì)算財(cái)政赤字的。1993年以后,已經(jīng)改為采用第二種口徑了(但在付息支出的處理上仍與西方通行口徑有差別)。

(五)中央、地方、全國財(cái)政赤字及赤字占GDP的比重

多數(shù)國家的預(yù)算是分級(jí)編制的,中央政府預(yù)算中的赤字,稱為中央赤字;各地方匯總的地方預(yù)算中的赤字叫做地方赤字;全國財(cái)政赤字就是將中央預(yù)算和地方預(yù)算匯總后,將兩部分赤字(結(jié)余)相加后的全國總赤字。

一般而言,各國中央財(cái)政出現(xiàn)赤字的情況很多,而地方財(cái)政出現(xiàn)赤字的情況很少。這是因?yàn)榈胤秸疀]有發(fā)行貨幣的權(quán)力,其借債能力也受到一定的限制,一旦出現(xiàn)赤字要通過以后年度壓縮支出或增加稅收來彌補(bǔ)。像美國,近十余年來聯(lián)邦政府幾乎年年是赤字,而州和地方政府則基本是略有結(jié)余的。按照我國《預(yù)算法》的規(guī)定,地方政府在編制預(yù)算時(shí)是不能出現(xiàn)赤字的,在實(shí)踐中地方出現(xiàn)赤字的情況也比較少。

衡量一個(gè)國家財(cái)政赤字的多少、財(cái)政狀況的好壞,進(jìn)行財(cái)政赤字的年度間或國際間比較時(shí),通常采用赤字額占GDP比重這一指標(biāo)。

赤字額占GDP的比重,即是將赤字?jǐn)?shù)額與GDP進(jìn)行對(duì)比,它反映財(cái)政收支入不敷出的程度和財(cái)政穩(wěn)固狀態(tài)的區(qū)間。一般認(rèn)為這一指標(biāo)的警戒線是3%一5%。

(六)安排財(cái)政收支的原則

在編制財(cái)政預(yù)算,安排財(cái)政收支時(shí),可以有兩種不同的原則。一種是“量入為出”,就是根據(jù)收入能力來安排支出,“有多少錢辦多少事”;另一種是“量出制入”,就是根據(jù)支出需要來組織收入,“要辦多少事,去籌多少錢”。長期以來,我國一直把“量入為出”作為安排財(cái)政收支的原則。但在實(shí)踐中,有時(shí)必要的支出無法壓縮到收入能力之內(nèi),仍然會(huì)出現(xiàn)財(cái)政赤字,我國改革開放以后絕大多數(shù)年份出現(xiàn)赤字,就是這種無奈的結(jié)果。

因此,對(duì)“量入為出”和“量出制入”的理解不能絕對(duì)化。“量出為入”并不是要滿足所有的支出需要,關(guān)鍵是要合理地確定政府的職能范圍,安排支出時(shí)從當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平和人民負(fù)擔(dān)能力等方面綜合考慮。“入”應(yīng)該是按照政府履行職能需要積極組織的收入。從邏輯上說,政府理財(cái)在收支規(guī)模方面第一個(gè)層次的原則應(yīng)是在明確政府合理職能范圍和必要支出任務(wù)的前提下設(shè)計(jì)籌措財(cái)力的通盤框架,即“量出制入”;而后,應(yīng)在財(cái)政常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)、安排落實(shí)具體項(xiàng)目的層次上量力而行,以收定支,即“量入為出”。這樣,量出制入和量入為出是在先后兩個(gè)層次上對(duì)立統(tǒng)一、相輔相成的原則,積極組織收入和合理安排支出實(shí)際是相互聯(lián)系的,不可偏廢。

財(cái)政赤字的彌補(bǔ)

(一)彌補(bǔ)財(cái)政赤字的主要方式

從世界范圍來看,由于各國所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同,所實(shí)行的經(jīng)濟(jì)制度各異,形成財(cái)政赤字的原因和赤字計(jì)算口徑不一樣,因而各國彌補(bǔ)財(cái)政赤字的方法也有差別。歸納起來,主要有以下3種:第一,用往年財(cái)政結(jié)余彌補(bǔ);第二,向銀行透支或借款彌補(bǔ);第三,發(fā)行公債,以債務(wù)收支彌補(bǔ)赤字。

1.往年財(cái)政結(jié)余彌補(bǔ)赤字

“所謂財(cái)政結(jié)余,并不是結(jié)余鈔票,而是結(jié)余相應(yīng)的物資”。①運(yùn)用上年結(jié)余彌補(bǔ)當(dāng)年赤字,只要是真實(shí)的結(jié)余,便是一種最可靠的彌補(bǔ)來源。利用財(cái)政結(jié)余彌補(bǔ)赤字不會(huì)影響銀行信貸規(guī)模和貨幣發(fā)行量,也不會(huì)引起債務(wù)負(fù)擔(dān)。但從改革開放以來我國財(cái)政收支狀況看,從1979年至今實(shí)際上只有1985年略有結(jié)余。因此利用財(cái)政結(jié)余彌補(bǔ)赤字在實(shí)踐中無法實(shí)現(xiàn)。

①《陳云文稿選編(1952-1962,人民出版社1980年版,第46頁。

2.財(cái)政向銀行透支或借款彌補(bǔ)赤字

財(cái)政向銀行透支是指財(cái)政從銀行取得資金用以彌補(bǔ)財(cái)政赤字的一種方法;財(cái)政向銀行借款則可看做是有償透支,即付息借款。在我國,兩種方法的效應(yīng)實(shí)質(zhì)上差別并不太大。這種彌補(bǔ)方法具有三種運(yùn)作過程和后果:

(1)如果銀行是用壓縮原有貸款辦法或用銀行存差向財(cái)政墊支,這種墊支都是有物質(zhì)作基礎(chǔ)的,貨幣發(fā)行可以保持在經(jīng)濟(jì)性發(fā)行范圍內(nèi),對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的總供求平衡不會(huì)產(chǎn)生沖擊。

(2)如果財(cái)政向銀行透支或借款部分超過了銀行承受能力,這時(shí)超出的部分將引致銀行的非經(jīng)濟(jì)性貨幣發(fā)行,而這部分“財(cái)政發(fā)行”是沒有物質(zhì)保證的,這將引起需求總量膨脹的不良后果。

(3)如果財(cái)政向銀行透支或借款,銀行完全沒有承受能力,這時(shí),完全靠毫無物質(zhì)基礎(chǔ)的非經(jīng)濟(jì)性貨幣發(fā)行來彌補(bǔ)。這將造成流通中的貨幣量非經(jīng)濟(jì)增長,使社會(huì)購買力向銀行透支或借款彌補(bǔ)赤字。

90年代初,考慮到銀行業(yè)務(wù)發(fā)展情況和體制改革深化等因素,我國已明確規(guī)定不得再采用向銀行透支或借款彌補(bǔ)赤字。

3.發(fā)行公債彌補(bǔ)赤字

通過發(fā)行公債彌補(bǔ)財(cái)政赤字,是現(xiàn)代各國的普遍作法。盡管各國財(cái)政赤字形成原因和發(fā)債自的是不盡相同的,但各國發(fā)行國債的絕大部分實(shí)際上都是用于彌補(bǔ)政府財(cái)政赤字。尤其是美國、英國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家,完全依靠發(fā)行內(nèi)債彌補(bǔ)赤字。一些發(fā)展中國家,由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,人口多,資源貧乏,生產(chǎn)力低下,僅靠國內(nèi)籌集彌補(bǔ)赤字的能力有限,還向國外發(fā)債彌補(bǔ)赤字。用公債彌補(bǔ)財(cái)政赤字,實(shí)質(zhì)上是將不屬于國家支配的社會(huì)資金在一定時(shí)期內(nèi)轉(zhuǎn)為國家使用,是社會(huì)資金使用權(quán)在一定時(shí)期內(nèi)的轉(zhuǎn)移和使用結(jié)構(gòu)的調(diào)整。以發(fā)行公債的方式彌補(bǔ)財(cái)政赤字,只要合理掌握,一般不會(huì)影響經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展。這主要是因?yàn)?

(1)發(fā)行公債只是將部分社會(huì)資金的使用權(quán)暫時(shí)轉(zhuǎn)移,使分散的購買力在一定期限內(nèi)集中到政府手中,不會(huì)改變流通中的貨幣與可供物資的對(duì)應(yīng)關(guān)系,因此,適度的國債不會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹。

(2)公債的認(rèn)購?fù)ǔ?shí)行自愿的原則,通過發(fā)行公債獲取的資金基本上是社會(huì)資金運(yùn)動(dòng)中游離出來的部分,即社會(huì)暫歇的資金,將這部分資金暫時(shí)集中使用,不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。

但是,不能把公債視為可以無限制使用的彌補(bǔ)財(cái)政赤字手段。當(dāng)財(cái)政赤字長期、連續(xù)、大量發(fā)生,債務(wù)規(guī)模超出合理區(qū)間,形成債臺(tái)高筑局面時(shí),就可能引出危機(jī)性的后果。而且,社會(huì)閑置資金是有限的,國家集中過多往往會(huì)侵蝕經(jīng)濟(jì)主體的必要資金,從而降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的活力與效率。

(二)我國財(cái)政赤字彌補(bǔ)的概況

1993年以前,由于我國的赤字是財(cái)政的經(jīng)常性收入與債務(wù)收入加在一起之后,仍然入不敷出的硬缺口(硬赤字),當(dāng)這種赤字發(fā)生時(shí),因國債收入已經(jīng)打入預(yù)算收入,彌補(bǔ)硬赤字只有兩條途徑。一是運(yùn)用過去年度的財(cái)政結(jié)余,從我國實(shí)際情況考察,這種方式余地極小,因?yàn)?979年以后連續(xù)出現(xiàn)赤字,已經(jīng)沒有結(jié)余可利用。另一條途徑是向銀行透支或借款,這種彌補(bǔ)方式容易引起“赤字貨幣化”的通貨膨脹。例如1979~1980年發(fā)生較高額的赤字,按硬赤字口徑計(jì)算,1979年為170.67億元,1980年為127.05億元。1980年財(cái)政向銀行透支額的年末余額為170.2億元,引起了當(dāng)年和下一年度的貨幣發(fā)行量較大幅度的增加和零售物價(jià)指數(shù)的上漲,1979~1980年零售物價(jià)指數(shù)共上漲8%。1994年,國家規(guī)定財(cái)政不再向銀行借款用以彌補(bǔ)赤字,財(cái)政赤字完全依靠國債彌補(bǔ),至此,我國財(cái)政“硬赤字”計(jì)算口徑不再存在,結(jié)束了財(cái)政向銀行透支或借款彌補(bǔ)赤字的方式。1994年以后的財(cái)政赤字全部以發(fā)行國債彌補(bǔ)。

財(cái)政平衡與社會(huì)總供求平衡

社會(huì)總供給與總需求的平衡是國民經(jīng)濟(jì)得以順利運(yùn)行的必要條件。它是一種復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程,包括國民經(jīng)濟(jì)中的物資可供量(有效供給)與社會(huì)購買力(有效需求)數(shù)量相當(dāng)、結(jié)構(gòu)適應(yīng)、流通順暢。社會(huì)總供求的平衡是宏觀經(jīng)濟(jì)理論的核心問題。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行動(dòng)態(tài)過程中,影響平衡的因素來自各個(gè)方面且千變?nèi)f化,從哲學(xué)的角度來說,平衡只是相對(duì)的、暫時(shí)的,不平衡才是絕對(duì)的。我們的任務(wù)就是在這錯(cuò)綜復(fù)雜的過程中,不斷發(fā)現(xiàn)問題,解決矛盾,使之不斷達(dá)到相對(duì)的平衡。

一般來說,企業(yè)和居民只能在自己的收入范圍內(nèi)安排支出,即使發(fā)生借款也只是收入支配權(quán)的暫時(shí)轉(zhuǎn)移。能夠創(chuàng)造購買力、影響需求量的只有兩個(gè)手段,就是財(cái)政和金融。財(cái)政和信貸的收支都是貨幣收支,是整個(gè)社會(huì)貨幣流通和資金收支與分配的兩道“閘門”。

在我國,一方面銀行財(cái)政金庫,財(cái)政的存款是銀行信貸資金的主要來源之一;另一方面銀行向財(cái)政繳納利潤或稅收,并且購入財(cái)政發(fā)行的債券。社會(huì)再生產(chǎn)過程中的資金,相當(dāng)一部分是由財(cái)政和銀行共同提供的。不論是財(cái)政出現(xiàn)赤字,還是信貸出現(xiàn)了不平衡,都會(huì)影響到社會(huì)總供給的變化。所以要保持總供求的平衡,宏觀層次上的關(guān)鍵就在于管好這兩道“閘門”。當(dāng)我國取消了財(cái)政向銀行透支的渠道以后,實(shí)際上財(cái)政赤字已經(jīng)不能直接引發(fā)總需求的擴(kuò)張了。但這時(shí)財(cái)政赤字仍然可以通過各種間接的渠道,引起銀行過多發(fā)行貨幣和需求膨脹。

應(yīng)該看到,50年代的“收支平衡、略有結(jié)余”方針,是與我國當(dāng)時(shí)實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。1949年建國后,在當(dāng)時(shí)特定的國際環(huán)境下,為了迅速醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷,恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì),加快工業(yè)建設(shè)的進(jìn)程,國家只能把有限的人力、物力、財(cái)力集中起來統(tǒng)一調(diào)度使用,為此實(shí)行了高度集中統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)管理體制,整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,從生產(chǎn)、流通到分配、消費(fèi),都是通過政府的計(jì)劃直接進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)的。國民收入除了勞動(dòng)者的必要消費(fèi)部分外,絕大部分由財(cái)政集中起來統(tǒng)一分配,用于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各方面的需要。這種體制決定了財(cái)政對(duì)國民經(jīng)濟(jì)總量平衡有著決定性的影響。當(dāng)時(shí),只要財(cái)政收支能保持平衡,整個(gè)社會(huì)的總需求與總供給也就有了基礎(chǔ)條件;而如果財(cái)政不平衡,就會(huì)很快引起社會(huì)總需求與總供給的不平衡。所以,在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,財(cái)政堅(jiān)持“收支平衡、略有結(jié)余”的方針,不僅是合理的,也是十分必要的。

通過二十年來經(jīng)濟(jì)改革開放的實(shí)踐,我國經(jīng)濟(jì)與舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相比,在很多方面已經(jīng)發(fā)生了重大的變化:

(1)政府計(jì)劃與調(diào)控經(jīng)濟(jì)的方式發(fā)生變化,指令性計(jì)劃的范圍已經(jīng)很小,市場(chǎng)機(jī)制正在越來越廣泛的范圍中發(fā)揮著作用。

(2)企業(yè)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中自主經(jīng)營,展開競(jìng)爭(zhēng)。目前我國非國有經(jīng)濟(jì)成份在產(chǎn)值中的比重已經(jīng)超過了國有經(jīng)濟(jì)所占的比重,國有企業(yè)正在實(shí)行以建立現(xiàn)代企業(yè)制度和調(diào)整結(jié)構(gòu)為目標(biāo)的戰(zhàn)略性改組。

(3)通過對(duì)國民經(jīng)濟(jì)收入分配制度的改革,個(gè)人收入大幅度增長,城鄉(xiāng)居民的個(gè)人消費(fèi)和儲(chǔ)蓄占國民收入的比重大大提高,已經(jīng)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的總量平衡構(gòu)成了不可忽視的影響。

(4)隨著銀行體制改革的不斷深入,巳形成了中央銀行調(diào)控下較完整的商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)體系,信貸資金對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的影響舉足輕重,貨幣政策成為調(diào)控總需求與總供給平衡狀況的有力杠桿。

(5)國際收支對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用顯著上升,隨著對(duì)外開放,我國進(jìn)出口貿(mào)易總額占GNP的比例巳由1978年的不足10%,上升到接近40%,1979~1997年間實(shí)際利用外資累計(jì)近3500億美元,在這種情況下,國際收支和國際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)及總供求產(chǎn)生越來越大的影響。

(6)隨著市場(chǎng)化程度提高,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中不可避免的周期波動(dòng)“自然節(jié)律”因素,在我國表現(xiàn)得越來越明顯。

正因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)情況發(fā)生了這些重大的變化,財(cái)政雖然在國民收入的分配中仍然處于重要地位,但已經(jīng)不像過去那樣可以決定國民經(jīng)濟(jì)的總體平衡了。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政政策與貨幣政策都是進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段,兩者應(yīng)該、也必須互相配合,來調(diào)節(jié)社會(huì)的總供給和總需求的平衡,平抑經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)以盡量避免或減少其對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)所帶來的損害。因而,在這一總目標(biāo)下,我們就不能孤立地追求財(cái)政的平衡,而是要特別注重財(cái)政與金融的協(xié)調(diào)平衡以及社會(huì)總資金運(yùn)行與社會(huì)供求總量與結(jié)構(gòu)的綜合平衡。為了這個(gè)目標(biāo),有時(shí)還需要財(cái)政或銀行在不同年度采取緊縮或擴(kuò)張的政策,這與財(cái)政平衡方針的精神實(shí)質(zhì)是一致的,而不是相互對(duì)立的。

經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化以及經(jīng)濟(jì)情況的復(fù)雜化,決定了今天綜合平衡的調(diào)控手段要由過去的直接調(diào)控為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控為主,調(diào)控對(duì)象也要由過去對(duì)實(shí)物形態(tài)的指令性安排為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢r(jià)值形態(tài)的杠桿調(diào)節(jié)為主。但是,這些并不能否定綜合平衡思想的內(nèi)核。

回顧建國以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程,可以看到這樣一種現(xiàn)象,當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)的供求平衡關(guān)系遭到破壞,出現(xiàn)較大波動(dòng)的時(shí)候,人們就肯定和重視綜合平衡的理論,并據(jù)以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)整;當(dāng)經(jīng)濟(jì)調(diào)整恢復(fù)了平衡,國民經(jīng)濟(jì)順利運(yùn)行并取得重大成就的時(shí)候,就往往出現(xiàn)否定和拋棄綜合平衡理論的傾向;當(dāng)因此而使平衡關(guān)系遭到破壞,便又開始一輪新的循環(huán)。這種歷史現(xiàn)象,一方面說明社會(huì)總供求平衡與宏觀經(jīng)濟(jì)綜合平衡的理論,反映了社會(huì)化大生產(chǎn)的客觀規(guī)律,顯示出它的生命力;另一方面說明,人們主觀認(rèn)識(shí)上的片面性和局限性,容易導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)反復(fù),甚至付出高昴的“學(xué)費(fèi)”。

在我國已經(jīng)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的情況下,“經(jīng)濟(jì)周期”已經(jīng)成為不可忽視的問題。如何熨平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng),減少它帶來的損失,即實(shí)行“反周期”的宏觀調(diào)控,是我們必須著力探討的重大課題,并且要跳出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下固守年度財(cái)政收支平衡的框子,把眼界進(jìn)一步擴(kuò)展到跨年度、跨經(jīng)濟(jì)周期的相機(jī)調(diào)控及動(dòng)態(tài)中與貨幣政策、國際收支政策、產(chǎn)業(yè)政策等的全方位協(xié)調(diào)配合。西方各國在財(cái)政政策和貨幣政策互相配合實(shí)施反周期調(diào)節(jié)方面的經(jīng)驗(yàn),值得我們借鑒。90年代中期我國實(shí)行適度從緊的財(cái)政、貨幣政策成功實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)“軟著陸”,和1998年實(shí)施積極財(cái)政政策、與貨幣政策配合增加投資擴(kuò)大內(nèi)需的實(shí)踐,是在新時(shí)期通過宏觀調(diào)控尋求總供求平衡的典型事例。

財(cái)政赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響

(一)關(guān)于財(cái)政赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的基本觀點(diǎn)

關(guān)于財(cái)政赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響,人們的認(rèn)識(shí)一直存在較大的分歧。

1.西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)財(cái)政赤字經(jīng)濟(jì)影響的不同論點(diǎn)

凱恩斯以前的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生“壞”的影響,因此對(duì)赤字持否定態(tài)度,認(rèn)為赤字是戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害使經(jīng)濟(jì)遭到破壞所產(chǎn)生的結(jié)果,財(cái)政赤字只是加大了政府的非生產(chǎn)性支出,沉重的赤字拖累迫使國家濫發(fā)鑄幣和紙幣,造成的后果,一是赤字會(huì)降低資本積累,減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程;二是赤字會(huì)引起貨幣貶值,使人民蒙受災(zāi)難。凱恩斯及其追隨者卻認(rèn)為,在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期,有效需求不足,大量失業(yè)者存在,因而執(zhí)行赤字政策,擴(kuò)大支出刺激有效需求,實(shí)現(xiàn)充分就業(yè),可以達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之目的。他們認(rèn)為赤字財(cái)政是一種財(cái)政政策工具,當(dāng)經(jīng)濟(jì)周期處于谷底狀態(tài)時(shí),政府可以通過反周期的赤字財(cái)政政策,使經(jīng)濟(jì)爬出谷底恢復(fù)繁榮。從資本主義實(shí)踐看,凱恩期主義理論確實(shí)拯救了30年代陷于“大蕭條”中的資本主義經(jīng)濟(jì)。

而70年代以后,由于資本主義經(jīng)濟(jì)中滯脹的出現(xiàn),新的一些經(jīng)濟(jì)學(xué)派又開始否定凱恩斯的理論,認(rèn)為財(cái)政赤字是一種公害,它引起通貨膨脹,抬高利率,導(dǎo)致貿(mào)易經(jīng)常項(xiàng)目的逆差,對(duì)私人投資具有排擠效應(yīng)等。直至目前,對(duì)財(cái)政赤字的經(jīng)濟(jì)影響仍是眾說紛紜,褒貶不一。

2.我國理論界對(duì)財(cái)政赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的看法也存在分歧

持否定態(tài)度的認(rèn)為,財(cái)政赤字有百害而無一利,它導(dǎo)致通貨膨脹,形成虛假購買力,加劇消費(fèi)與積累比例的失調(diào)等等。另一種意見認(rèn)為,上述認(rèn)識(shí)過于絕對(duì)化,無法解釋我國近二十年間連年赤字但經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍取得重大成就的現(xiàn)實(shí)。對(duì)財(cái)政赤字的利弊不能一概而論,對(duì)財(cái)政赤字是否導(dǎo)致通貨膨脹,是否能成為調(diào)節(jié)總供給的手段之一,等等,都要進(jìn)行具體分析。在一定條件下,財(cái)政赤字也有積極作用的一面。

(二)財(cái)政赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的一般分析

1.財(cái)政赤字與貨幣供給

很多人用“財(cái)政有赤字,銀行發(fā)票子”這句話來形容財(cái)政赤字與貨幣供給的關(guān)系,而事實(shí)上,赤字與貨幣發(fā)行并不一定存在這樣的因果關(guān)系,財(cái)政赤字對(duì)貨幣供給的影響雖可能與赤字規(guī)模的大小有關(guān),但更主要的還取決于赤字的彌補(bǔ)形式。

(1)財(cái)政赤字由銀行透支或借款彌補(bǔ)對(duì)貨幣供給的影響。

財(cái)政向銀行透支是當(dāng)財(cái)政出現(xiàn)赤字時(shí)靠銀行資金來彌補(bǔ),財(cái)政對(duì)銀行既不還本也不付息。“借款”是指財(cái)政與銀行之間形成資金借貸的權(quán)責(zé)關(guān)系,即有借有還,并支付利息,但實(shí)際上80年代以來我國財(cái)政向銀行借款后主要是支付一定的利息,尚未還本,因此,在我國財(cái)政透支與借款實(shí)質(zhì)上差別并不大。

第一,財(cái)政發(fā)生赤字向銀行透支或借款會(huì)增加中央銀行準(zhǔn)備金從而增加基礎(chǔ)貨幣。我國財(cái)政向銀行透支或借款是發(fā)生在由中央銀行國庫職能的情況下,也就是說根據(jù)制度安排,財(cái)政的一切收支都是通過中央銀行帳戶入庫和撥付的,出現(xiàn)財(cái)政赤字意味著財(cái)政收進(jìn)的貨幣滿足不了必需的開支,這部分貨幣差額需向銀行“借”。比如財(cái)政向銀行透支或借款100億元,在財(cái)政借款帳戶的借方記100億元,在國庫存款帳戶的貸方記100億元。這樣就可以安排100億元支出,并通過各種用途分別形成企業(yè)存款,居民儲(chǔ)蓄或手持現(xiàn)金?？梢?財(cái)政向銀行透支或借款會(huì)增加中央銀行的準(zhǔn)備金從而增加基礎(chǔ)貨幣,這是毫無疑問的。

第二,財(cái)政向銀行透支或借款是否會(huì)引起貨幣的非經(jīng)濟(jì)發(fā)行從而導(dǎo)致通貨膨脹。我們知道,隨著經(jīng)濟(jì)的增長,貨幣的需求量也必須要增加,貨幣供給量就必須與之相適應(yīng),在新增的貨幣供給中,有一個(gè)由貨幣系統(tǒng)決定的基礎(chǔ)貨幣增量,在這個(gè)限度內(nèi)貨幣的發(fā)行都屬于正常的經(jīng)濟(jì)發(fā)行,是有物質(zhì)保證的。財(cái)政透支或借款如不超過這一限額時(shí),就不會(huì)發(fā)生貨幣的非經(jīng)濟(jì)發(fā)行,也不會(huì)引起通貨膨脹。但如果財(cái)政透支超過了這一限額,超過的部分必然會(huì)引起貨幣的非經(jīng)濟(jì)發(fā)行,即成為沒有物質(zhì)保證的空頭票子,財(cái)政用這部分借款安排支出,無疑會(huì)造成社會(huì)需求總量的膨脹導(dǎo)致通貨膨脹,物價(jià)上漲。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中,赤字并非是通貨膨脹的唯一因素,信用膨脹同樣會(huì)造成通貨膨脹,因此,我們不能簡單地將財(cái)政赤字與通貨膨脹劃等號(hào)。

(2)發(fā)行公債彌補(bǔ)財(cái)政赤字的貨幣效應(yīng)。

發(fā)行公債彌補(bǔ)財(cái)政赤字的貨幣效應(yīng),應(yīng)視不同的債權(quán)人而定。

第一,當(dāng)購買公債的是居民個(gè)人或企業(yè),包括商業(yè)銀行時(shí),一般來說只是購買力的轉(zhuǎn)移或替代,這種公債的收入是實(shí)實(shí)在在的收入,是債權(quán)人把屬于其支配的商品物資轉(zhuǎn)移給政府支配的貨幣收入,是有物質(zhì)保證的,因此不會(huì)產(chǎn)生增加貨幣供給的效應(yīng),不會(huì)造成通貨膨脹。如果國家把公債投向國民經(jīng)濟(jì)急需的“瓶頸”部門和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),一般來說將有利于改善總供給,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

但是,這里還有一個(gè)細(xì)節(jié)需要進(jìn)一步分析,當(dāng)居民或企業(yè)用儲(chǔ)蓄或定期存款M2購買國債,通過財(cái)政支出轉(zhuǎn)變?yōu)镸1時(shí),雖然M2口徑的貨幣供給規(guī)模不變,但其中M1的規(guī)模卻增加了,這種結(jié)構(gòu)性變化,對(duì)市場(chǎng)均衡產(chǎn)生一定的影響。

第二,中央銀行購買公債實(shí)際上是貨幣發(fā)行,效應(yīng)相當(dāng)于“向銀行透支”。它的傳導(dǎo)過程是,中央銀行認(rèn)購政府公債,財(cái)政將公債收入用于支出,則中央銀行的財(cái)政金庫存款減少,商業(yè)銀行的存款準(zhǔn)備金相應(yīng)增加。商業(yè)銀行有超額儲(chǔ)備,就可能用以擴(kuò)大貸款規(guī)模,增加貨幣供給。如果商業(yè)銀行在存款增加的同時(shí)并不擴(kuò)大貸款規(guī)模,或中央銀行認(rèn)購公債的同時(shí),相應(yīng)地壓縮對(duì)商業(yè)銀行的貸款規(guī)模,也不會(huì)擴(kuò)大貸款規(guī)模,于是就不會(huì)導(dǎo)致貨幣供給的增加。

2.財(cái)政赤字?jǐn)U大需求的效應(yīng)

凱恩斯主義所奉行的財(cái)政政策是運(yùn)用政府支出和稅收來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。在經(jīng)濟(jì)蕭條期,總需求小于總供給,經(jīng)濟(jì)中存在失業(yè),政府通過擴(kuò)張性的財(cái)政政策刺激總需求,以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。增加政府支出,減少政府稅收的擴(kuò)張性財(cái)政政策必然出現(xiàn)財(cái)政赤字,因此,赤字就成為財(cái)政政策中擴(kuò)大需求的一項(xiàng)手段。

財(cái)政有赤字,必然擴(kuò)大總需求,但其擴(kuò)大總需求的效應(yīng)有兩種,如前分析,一是財(cái)政赤字可以作為新的需求疊加在原總需求水平之上,使總需求擴(kuò)張;二是通過不同的彌補(bǔ)方式,財(cái)政赤字只是替代其他部門需求而購成總需求的一部分。它僅僅改變總需求結(jié)構(gòu),并不直接增加總需求規(guī)模。

完全以國債收入彌補(bǔ)的“軟赤字”,只要不超出適度債務(wù)規(guī)模,其擴(kuò)張效應(yīng)一般可被控制為良性的,即可以有意用作反經(jīng)濟(jì)周期的安排,在經(jīng)濟(jì)蕭條階段刺激需求,“熨平”周期波動(dòng),一般不致引起嚴(yán)重的通貨膨脹,這對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)是有現(xiàn)實(shí)意義的。

3.財(cái)政赤字的排擠效應(yīng)

財(cái)政赤字的排擠效應(yīng)一般是指財(cái)政赤字對(duì)私人消費(fèi)和投資所產(chǎn)生的排擠影響。當(dāng)政府因支出龐大產(chǎn)生預(yù)算赤字時(shí),一般需發(fā)行公債向公眾借款。發(fā)行公債是國家信用的一種形式,在貨幣市場(chǎng)上,如果私人儲(chǔ)蓄量不變,則政府債券與企業(yè)債券等有價(jià)證券將共同競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上有限的資金。當(dāng)公眾出于對(duì)國家債券的高度信任而爭(zhēng)購公債,政府在總儲(chǔ)蓄的占有上便處于優(yōu)勢(shì)。政府發(fā)債占總儲(chǔ)蓄的比重越大,就會(huì)有越多的非政府借款者因籌不到資金被擠出貨幣市場(chǎng),加上赤字支出促使利率上升,必然會(huì)排擠出一部分非政府投資,從而抵銷政府赤字支出的部分?jǐn)U張性作用。但這種結(jié)果并不是絕對(duì)的,一方面政府赤字的排擠效應(yīng)會(huì)被政府?dāng)U大投資支出所產(chǎn)生的“乘數(shù)作用”所抵銷;另一方面,“排擠效應(yīng)”如果與政府有意進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理化調(diào)整結(jié)合起來,則可以改善資源配置,對(duì)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生有益的影響。

我國改革開放以來,由于種種原因造成財(cái)政困難特別是中央財(cái)政困難,在基本建設(shè)投資資金來源中預(yù)算內(nèi)投資的比重已顯著下降,1996年和1997年僅為6.3%和6.4%,而企業(yè)自籌資金的比重1996年為45.7%,1997年為46.5%,國民經(jīng)濟(jì)的積累率與80年代初相比也不相上下,這說明在改革中通過多種措施擴(kuò)大了非政府投資比重,盡管改革20年來連續(xù)出現(xiàn)赤字,但財(cái)政赤字的“排擠效應(yīng)”并不明顯。

(三)對(duì)我國改革開放以來財(cái)政赤字的經(jīng)濟(jì)影響的再認(rèn)識(shí)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,社會(huì)再生產(chǎn)的生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)都是由國家計(jì)劃統(tǒng)一安排,與此相適應(yīng),一向是執(zhí)行年度財(cái)政收支平衡,略有結(jié)余的方針。在傳統(tǒng)財(cái)政觀念中,財(cái)政赤字被視為資本主義經(jīng)濟(jì)的特有現(xiàn)象,在我國即使偶而出現(xiàn),也不過是經(jīng)濟(jì)工作一時(shí)失誤的后果。事實(shí)上,改革開放以前,財(cái)政赤字也只是在少數(shù)年份出現(xiàn)。改革開放后,1979年出現(xiàn)了巨額赤字170.67億元(硬赤字)和以后多年連續(xù)出現(xiàn)的赤字,以及不得不在年初編制預(yù)算時(shí)就打赤字,開始引起理論界和政府的關(guān)注。連年財(cái)政赤字形成的原因和財(cái)政赤字的經(jīng)濟(jì)影響,一直成為經(jīng)濟(jì)理論界和實(shí)際工作者探討的熱點(diǎn)。

關(guān)于我國財(cái)政赤字形成的原因,在傳統(tǒng)體制下主要導(dǎo)源于急于求成,基建規(guī)模過大;改革開放后,預(yù)算內(nèi)投資比重大幅下降,上述因素雖可能在某種程度上繼續(xù)存在,但影響力已不大,而經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換時(shí)期支持改革、發(fā)展、穩(wěn)定的特殊需要及財(cái)政收支機(jī)制的缺陷,則成為產(chǎn)生赤字的主要原因。經(jīng)濟(jì)體制改革本應(yīng)提高經(jīng)濟(jì)效益,為財(cái)政提供更為充裕的收入,但這需要一個(gè)過程,甚至需要一個(gè)較長的過程;由于我國改革是漸進(jìn)式展開的,改革不到位,分配機(jī)制不完善,經(jīng)濟(jì)秩序不正常,稅收流失嚴(yán)重,中央財(cái)政財(cái)權(quán)分散、弱化,因而改革效益超出改革成本的轉(zhuǎn)換還遲遲未能在財(cái)政收支上體現(xiàn)出來。改革開放初期,國民經(jīng)濟(jì)百廢待興,為實(shí)現(xiàn)大局穩(wěn)定和理順基本關(guān)系,落實(shí)政策,“歸還欠帳”,需要財(cái)政增加支出,以后的改革過程中,維持穩(wěn)定的數(shù)額頗高的“安定團(tuán)結(jié)”補(bǔ)貼又必須打入到財(cái)政收支中,例如,僅價(jià)格補(bǔ)貼和企業(yè)虧損補(bǔ)貼兩項(xiàng)合計(jì),90年代的年度規(guī)模超出1000億元,高時(shí)可相當(dāng)于財(cái)政總收入的1/3.經(jīng)濟(jì)建設(shè)與各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展對(duì)財(cái)政支出提出的要求,一般都具有十分重要的性質(zhì),而且具有“只能增加,不能削減”的支出剛性,所以,財(cái)政支出很難壓下來。在這種情況下,財(cái)政入不敷出,發(fā)生或安排赤字,實(shí)際上是為宏觀全局的穩(wěn)定,為改革開放順利進(jìn)行而付出的一種代價(jià)和成本,并且客觀上具有對(duì)各方面利益主體矛盾摩擦的調(diào)和與緩沖效應(yīng)。因此,在一定意義上說,改革開放以來出現(xiàn)的財(cái)政赤字是我國特定的歷史背景和經(jīng)濟(jì)條件下的必然產(chǎn)物,其客觀效應(yīng)具有消極和積極的兩面性:一方面,我國這些年赤字主要的負(fù)面消極作用仍在于它為總需求膨脹推波助瀾,有妨礙經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的影響;另一方面,我國這些年的赤字并未導(dǎo)致政府投資相對(duì)份額的上升,而是主要偏向于承擔(dān)改革成本和維持社會(huì)安定支出,這有別于多數(shù)國家的一般情況,而且在改革以來的特定時(shí)期,連年赤字成為資金供需矛盾和利益分配摩擦的緩沖器,這些在客觀上對(duì)于社會(huì)與經(jīng)濟(jì)上又有一定的正面積極的作用。

總之,財(cái)政赤字本身其實(shí)無所謂好壞,要視它所存在的經(jīng)濟(jì)環(huán)境及它所起的作用而定。當(dāng)社會(huì)總需求超過總供給的“經(jīng)濟(jì)緊運(yùn)行”狀態(tài)下,財(cái)政赤字連年不斷并數(shù)額較大是比較危險(xiǎn)的。在國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于蕭條時(shí)期,為了復(fù)蘇經(jīng)濟(jì),擴(kuò)大有效需求,政府有必要擴(kuò)大財(cái)政支出,實(shí)行赤字財(cái)政政策。1998年我國經(jīng)濟(jì)面臨國際金融危機(jī)的影響,以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及特大洪水的破壞,為重建家園,擴(kuò)大內(nèi)需,保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長,政府執(zhí)行的赤字財(cái)政政策的積極作用是顯而易見的,不能否認(rèn)。從我國改革開放以來的實(shí)踐考察,財(cái)政赤字在一定條件下可以成為一種財(cái)政政策工具,利用得當(dāng)可以對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極的影響。

[內(nèi)容摘要]本文對(duì)于財(cái)政平衡及赤字,從理論與實(shí)踐緊密結(jié)合的角度,自定義性的分析開始,作了分層次的通盤考察,涉及到赤字的口徑、比重、彌補(bǔ)方式、財(cái)政收支安排原則等等,并展開到財(cái)政平衡與社會(huì)總供求平衡關(guān)系的勾畫,以及財(cái)政赤字經(jīng)濟(jì)影響的分析,最終得出結(jié)論:財(cái)政赤字本身其實(shí)無所謂好壞,其在一定條件下可以成為一種財(cái)政政策工具,利用得當(dāng)可以對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極的影響。