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一、參照類：經(jīng)濟發(fā)達國家反壟斷的理論與實踐

壟斷是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定高度以后必然產(chǎn)生的、與競爭相對立的經(jīng)濟現(xiàn)象，是發(fā)源自市場競爭，又反過來否定、限制、阻止市場競爭的一種“異化”力量，因而是對公平競爭市場秩序的極大威脅。簡要而言，壟斷是指在市場交易中，少數(shù)當事人或經(jīng)濟組織（極端而言可以只有一個經(jīng)濟主體），憑借自身的經(jīng)濟優(yōu)勢或超經(jīng)濟勢利，對商品生產(chǎn)、商品價格、商品數(shù)量及市場供求狀態(tài)實行排他性控制（直至實行排他性獨占），以牟取長期穩(wěn)定超額利潤的經(jīng)濟行為。壟斷的形式多種多樣，例如資本壟斷、技術壟斷、勞動力壟斷和信息壟斷等生產(chǎn)要素的壟斷，更普遍的則直接表現(xiàn)為價格壟斷和與此相關的市場交易份額的排他性控制。法律關注的是經(jīng)濟行為規(guī)范與否，從法律角度考察壟斷，重在行為判定，例如鎖定、操縱價格，劃分市場，價格歧視，操縱投標，獨家經(jīng)營，聯(lián)手抵制，非法兼并等各種濫用市場優(yōu)勢的行為。

壟斷現(xiàn)象和反壟斷實踐的復雜性在于：第一，資源自然分布不均衡會造成資本進入困難，形成難以避免的自然壟斷，例如煤炭、石油等能源的開發(fā)領域以及少數(shù)稀有產(chǎn)品的供給；第二，反壟斷、維護公平競爭政策同適度發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟政策之間的矛盾，常常使對具體的壟斷現(xiàn)象的界定遇到困難，陷入兩難選擇；第三，一般性經(jīng)濟壟斷，也可以由一時技術的或投資起點的原因所引起，例如對各種知識產(chǎn)權范疇的技術專利，就需要加以保護，而某些領域由技術原因?qū)е碌倪^高的投資門坎，也很難加以拆除；第四，在復雜的競爭活動中，往往由于不同利益群體主觀意志的分歧，對于同一經(jīng)濟現(xiàn)象或經(jīng)濟行為是否構成市場壟斷，在理論觀點、政策主張和法律界定等諸多方面相去甚遠，以至陷入曠日持久的爭辯和訴訟之中；第五，行政執(zhí)法部門在反壟斷問題上能否不受外界干擾，一以貫之，“把水端平”，保持公正、效率、廉潔和權威，歷來也是公眾關注、監(jiān)督的焦點，從而常常是引發(fā)懷疑、爭論和不滿的誘因。這些情況常常給反壟斷的立法、司法機構和行政主管機關，帶來極大的困難和麻煩。

壟斷的巨大危害就在于，通過種種排他性控制，阻止競爭對手（含潛在對手）的進入，限制公平競爭，損害消費者權益，阻礙技術進步，降低經(jīng)濟效率，導致經(jīng)濟停滯。其中，壟斷行為的最典型之處是，人為控制產(chǎn)品生產(chǎn)和供給數(shù)量，制造有利于自己的“賣方市場”狀態(tài)，維持大大高于競爭性市場的產(chǎn)品壟斷價格，以攫取壟斷利潤?？梢哉f，壟斷之手是在向“所有的人行竊”，損害的是“全社會”的利益，因而壟斷勢利歷來被視為是市場經(jīng)濟社會的頭號公敵。

在經(jīng)濟一體化、競爭國際化的新時期，近年來正出現(xiàn)以飛機制造、汽車制造、信息通訊、金融保險業(yè)為代表的新一輪大公司兼并潮，從而推動了壟斷格局進一步升級。為增強本國在國際市場的競爭地位，發(fā)達國家理論界、法律界和政府界爭相放寬對市場結構、市場份額和企業(yè)兼并的原有解釋和限制，美國明確提出了“放松管制”以鼓勵國際化兼并的政策。這是各國基于反壟斷的競爭政策的一次重大調(diào)整，必將對各國的以及國際的經(jīng)濟集中度、市場份額、市場結構變化，產(chǎn)生深遠的影響。針對這種經(jīng)濟集中度在國際范圍內(nèi)加速提高的新動向，有經(jīng)濟學家發(fā)出警告：“過去大規(guī)模的合并不普遍，真正全球性交易甚至比較稀少。但是今天，大公司在數(shù)十個國家經(jīng)營，并在每個國家占有很大的市場份額，而合并能輕而易舉地在單個國家的市場建立優(yōu)勢地位”，因而呼吁盡快建立國際性的反壟斷法，以阻止壟斷行為國際化和大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)的進一步蔓延，認為“制定全球競爭法規(guī)必將成為世界貿(mào)易組織下一輪談判的一個重要組成部分”（［美］布賴恩．拉賽爾：《需要全球反托拉斯法規(guī)》，美國1997年7月31日《商業(yè)日報》）。

二、中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期壟斷現(xiàn)象的特殊性

在一系列深層矛盾依然存在的背景下，中國連續(xù)幾年實現(xiàn)了經(jīng)濟運行和市場狀態(tài)的相對穩(wěn)定，這或許顯示，中國經(jīng)濟正在步入相對平穩(wěn)發(fā)展的成熟階段，從而已經(jīng)有能力在某種常態(tài)中解決深層次矛盾，有能力避免以往反復出現(xiàn)過的大起大落、忽冷忽熱的劇烈波動。即使是1998年特大洪水過后，商品市場的基本供求狀況也沒有發(fā)生逆向變化。根據(jù)這種長時間、大面積、多品種“買方跡象”，似有理由認定，中國買方市場已經(jīng)初步形成相對穩(wěn)定的“常態(tài)”，市場機制及其競爭機制已經(jīng)順其自然地開始發(fā)揮基礎性的調(diào)節(jié)作用，傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的那種國家壟斷各個經(jīng)濟領域的局面已經(jīng)基本改觀。

這一歷史性變化具有重大意義，也提出了關注新情況、解決新問題的政策需求。主要表現(xiàn)是，市場競爭逐步加劇，不公平競爭現(xiàn)象日益突出，低水平無序競爭、惡性競爭、商業(yè)欺詐行為急劇增加；不公平競爭中的行政性壟斷、行業(yè)性壟斷已對市場發(fā)育構成明顯威脅，一般意義上的經(jīng)濟性壟斷現(xiàn)象也開始顯現(xiàn)；多種現(xiàn)象同時并存、交織，使創(chuàng)建和維護有效公平競爭的市場秩序，遇到了從未有過的復雜情況和巨大困難。對于這些頗具中國特色的市場現(xiàn)象，特別是行政壟斷、行業(yè)壟斷，如果任其發(fā)展蔓延，定將對市場秩序法制化、規(guī)范化建設，構成極大威脅，并阻礙市場成熟化的進程，直至發(fā)生“市場變異”，導致社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程中不應有的曲折和傷害。

反壟斷，作為規(guī)范市場秩序的第一主題，以及基于反壟斷的競爭政策立法，在發(fā)達國家的爭論、調(diào)整、修改和完善從未停止過。在以往的東西方經(jīng)濟學中，壟斷被不約而同地解釋為資本主義專有的制度現(xiàn)象。根據(jù)后來各國的經(jīng)濟實踐，有理由確認，壟斷作為競爭的伴生物，實屬于一般市場經(jīng)濟的共同現(xiàn)象，與市場和市場經(jīng)濟同屬一個經(jīng)濟范疇。當然，在中國，由于經(jīng)濟體制處在行政化、高度集中計劃體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的歷史階段，情況更為復雜，除了一般意義上的壟斷現(xiàn)象以外，又有明顯的特殊表現(xiàn)。因此，針對中國市場狀態(tài)變化和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中壟斷現(xiàn)象的特殊性，需要研究、制定特殊的對策思路，至于低水平無序競爭、惡性競爭、商業(yè)欺詐和經(jīng)濟性壟斷，雖然也很重要，但是同反行政化壟斷相比，畢竟是第二位的。

中國壟斷現(xiàn)象的特殊性及其由來。中國原有的經(jīng)濟體制屬于排斥市場機制、高度集中的計劃經(jīng)濟體制，經(jīng)濟運行和資源配置高度依賴政府機構和行政力量，因此天然帶有國有化趨勢和國家壟斷的強烈沖動。當中國決心改革這種僵化體制之后，隨著市場化程度的逐步提高，一方面市場競爭開始獲得了生存空間，與市場競爭相伴的經(jīng)濟壟斷隨即得到萌生；但更主要的是另一方面，即原有體制中頗具根基、盤根錯節(jié)的行政化、官本位權力機制，也開始尋找新的環(huán)境土壤，原有的行政化壟斷勢力依托逐步成長、極不健全的市場機制、競爭機制，盡可能地、不失時機地為自己營造出了可觀的生存和發(fā)展機會。

中國特有的壟斷現(xiàn)象，存在著一個極其鮮明的共同點，即都是在經(jīng)濟學意義上的經(jīng)濟規(guī)模集中度非常低下的情況下發(fā)生的，尚缺乏從公平競爭自然衍生壟斷的普遍基礎。在經(jīng)濟規(guī)模集中度普遍不高的場合，能夠?qū)е聣艛嗟?，只有行政權力這個唯一合理的解釋?；蛘哒f，中國的壟斷主要不是憑借生產(chǎn)集中度，而是憑借行政權力。傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的種種特征也可歸結為國家壟斷，即憑借國家政權的力量直接控制所有的經(jīng)濟領域。這種全面國有化和國家壟斷趨勢，固然存在種種弊端，但由此帶來的壟斷利潤是“封著口”的或“全封閉”的，即歸國家所有，由國家支配?！叭鉅€在鍋里”，泄漏的機會不多。當時國家所有、分級管理、大一統(tǒng)的經(jīng)濟體制，以及各項配套政策、社會輿論、價值取向等等可以保障這一點，故染指壟斷利潤、化公為私、化國有為部門地區(qū)機關所有的可能性極小。

改革開放，實行放權讓利以后，行政權力格局發(fā)生了重大變化，國家壟斷及其全封閉管理體系已經(jīng)基本解體，公平競爭的市場體系尚不健全，加之放權讓利多被各個主管部門和地方機關截留，并沒到位。于是，在部門、地區(qū)權力和自身利益有了經(jīng)濟市場化這個大舞臺作為依托之后，分享行政化壟斷種種“好處”的機會大大增加了。換句話說，壟斷利潤所能夠誘惑的，還主要不是真正意義上的企業(yè)，而是行政管理機關及其人格化的表現(xiàn)——各級各類政府官員。因此，現(xiàn)在所能看到的，大多明顯表現(xiàn)為由條條塊塊權力格局所造就和維護的行政化壟斷，也即超經(jīng)濟壟斷或排斥他人進入的超經(jīng)濟獨占。

中國壟斷現(xiàn)象的特殊表現(xiàn)。行政化壟斷通常發(fā)生在權力的集中點，雙重體制的交叉點，監(jiān)督環(huán)節(jié)的薄弱點，法律政策的滯后點以及某些資源的稀缺點。而擾亂市場秩序、限制公平競爭的行政化壟斷具體表現(xiàn)則多種多樣。一是部門和地方的行政主管機關，強化獨占地位，熱衷于“唯成份論”（國有經(jīng)濟）和“唯（本）系統(tǒng)論”，制造進入障礙和市場歧視，保護落后，阻止公平競爭；二是濫用權力，走私販私。沖擊市場；三是違規(guī)評比，欺騙輿論，制造混亂；四是政企虛假脫鉤，牢牢控制人事權力，保持雙重身份，維持“官商一體”，熱衷權錢交易，破壞競爭秩序；五是公開“設租”，控制信息，從中漁利，排斥公平競爭；六是巧立名目，亂收費用，增加經(jīng)營成本和市場交易成本，造成了“費大于稅”的混亂、失控局面；七是通過參與立法設計的機會“給自己授權”，將部門利益合法化（針對立法過程中的“行政壟斷”和包辦，社會各界多有異議）；八是行政化壟斷善于自我修復、不斷擴張，在已經(jīng)被弱化的領域卷土重來，同時向以往不曾覆蓋的領域“進軍”；九是運用行政壟斷控制資源、人為制造短缺，制造省區(qū)際的貿(mào)易摩擦。

綜上所述，中國特有的行政化壟斷名目繁多，危害極大，而剔除行政化壟斷的難度更不可低估。日本一家報紙就此載文指出：“這種艱巨性體現(xiàn)在各利益集團的抵抗，而官僚集團是最大的利益集團。其對改革的抵抗性也就更大。至今為止，中國的改革一直無法通過官僚機構這一大‘關’。”（日本《時報》1998年1月20日）。從反壟斷的角度理解，改革的阻力來自條塊式利益集團的抵抗。而行政性壟斷是對市場秩序的最大威脅，依它特有的“來頭”和“背景”，足以擊敗市場上的任何對手。由于行政化壟斷勢力的侵入，在很大程度上使中國的市場狀態(tài)發(fā)生了變異，即市場交易中被不斷營造、復制和異化出某種非市場因素，從形式上看似乎很象普通的商品交易，但骨子里人不是按照效率、公開、公正、公平的市場原則行事。于是，市場本應具有的資源高效配置功能和公平競爭環(huán)境受到損害和削弱，有限資源不再按照效率原則，而是按壟斷市場的“權力網(wǎng)”來配置。故此，行政化壟斷限制了中國規(guī)模經(jīng)濟的健康成長，阻礙了競爭力的普遍提高，因而反行政性壟斷是中國的當務之急，是從根本上規(guī)范市場秩序的首要環(huán)節(jié)。這不僅是深化改革、培育國內(nèi)市場的需要，也是中國與國際接軌，盡快加入世界貿(mào)易組織的客觀要求。行政化壟斷極大地增加了市場“游戲規(guī)則”的主觀隨意性，降低了市場競爭的透明度，因而與市場經(jīng)濟慣例是格格不入的。國際市場經(jīng)濟大環(huán)境不會長期同一個充滿行政化壟斷的國家打交道，長此以往，只會繼續(xù)增加中國進入WTO的難度。

三、中國反壟斷需要采取特殊對策

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迄今為止，中國反壟斷問題特別是本報告的主題——反行政化壟斷的重要性和緊迫性問題，不僅遠沒有受到應有的重視，而且由于受到“反壟斷超前論”、“行政壟斷淡化論”和“壟斷有理論”等觀點的影響，反壟斷的決心明顯不足，態(tài)度不夠堅決，行動更是遲緩、軟弱?！胺磯艛喑罢摗闭J為，中國市場體系發(fā)育水平和經(jīng)濟集中度太低，當前的主題是反欺詐、阻止惡性競爭，至于反壟斷只能是以后的事?！靶姓艛嗟摗闭J為，談反壟斷是必要的，但不必過于突出強調(diào)反行政化壟斷，否則會使現(xiàn)階段的政府行為受到過多的約束，妨礙自上而下由政府推動的改革進程，使政府在今后的改革中處于尷尬境地?！皦艛嘤欣碚摗闭J為，中國不能籠統(tǒng)提反壟斷，因為當前突出的問題不是壟斷過度，而是壟斷不足，只有進一步扶持壟斷勢力，才會推動中國規(guī)模經(jīng)濟的快速成長。對這些似是而非觀點和主張的影響不可小覷。中國的《反壟斷法》醞釀多年，遲遲不能出臺，雖幾易其稿，均對反行政化壟斷問題輕描淡寫，多有保留，惟恐給今后的政府行為帶來“不便”。根據(jù)目前這種狀況，有必要更具針對性地提出反壟斷、反行政化壟斷的特殊對策。中國反壟斷對策的基本思路是：行政化壟斷要剔除，經(jīng)濟壟斷要限制，規(guī)模經(jīng)濟要培育。實現(xiàn)這一基本目標，需要緊緊抓住三大主題：一是解決反壟斷與規(guī)模經(jīng)濟的矛盾。解決的關鍵是成功地把握“度”，例如在產(chǎn)業(yè)——產(chǎn)品結構調(diào)整過程中，要實行適度集中政策，鼓勵按照市場原則，促進企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟成長；對經(jīng)濟性壟斷的限制實行適度容忍政策，即講求容忍度，避免簡單化地在反壟斷過程中損害規(guī)模經(jīng)濟成長。為了實現(xiàn)既能有效限制壟斷，又能加快促進規(guī)模經(jīng)濟的雙重目標，建議反壟斷要采取“盯住行為，放寬結構”的靈活政策，即按照產(chǎn)業(yè)組織理論的思路，判定是否發(fā)生壟斷的標準不是看企業(yè)擁有了多大的市場份額，而是看其是否存在操縱市場的共謀行為，只要沒有“行為嫌疑”，對企業(yè)規(guī)模及其擁有的產(chǎn)品市場占有率就應盡可能“放寬政策”、予以鼓勵。同時，注意研究界定行業(yè)組織自律和行業(yè)壟斷的區(qū)別，行業(yè)組織協(xié)議定價和操縱價格的區(qū)別，制止重復建設和阻止企業(yè)正當準入的區(qū)別。二是將反壟斷的最主要注意力放在消除行政化壟斷上。要緊密結合中央和地方政府機構改革、職能轉(zhuǎn)變和反腐敗，堅決剔除行政性壟斷；要改變立法過于依賴行政機關的狀況，同時歸并執(zhí)法部門和政府機構。值得特別指出的是，反壟斷法應當及早出臺，反壟斷法不僅不應回避行政化壟斷，而且要將此作為立法的主要調(diào)整對象，并在條文內(nèi)容上作出詳細的、不致產(chǎn)生歧義的明確規(guī)定，以法律手段切實保障中國的經(jīng)濟增長、經(jīng)濟活力、技術進步和競爭能力。要同時調(diào)整各級政府機關的審批權限，清理審批項目，割斷部門、行業(yè)和地方的機構、人員膨脹與行政化壟斷得以強化之間存在著的互為因果的內(nèi)在聯(lián)系。三是加快發(fā)展名副其實的、非官方的民間協(xié)會、商會等社團組織。在機構改革和經(jīng)濟行政化趨勢減弱的同時，為避免出現(xiàn)運行機制“真空”，要同時大力發(fā)展城市和鄉(xiāng)村的民間經(jīng)濟組織，不失時機地全面提高市場經(jīng)濟的組織化程度。正是由于行政化力量的無處不在和過于強大，中國民間性質(zhì)的經(jīng)濟組織幾乎沒有機會得到象樣的發(fā)育和生存空間，這一點應是今后反壟斷、促競爭、建秩序過程中著力解決的重大問題?！肮珓諉T之家”版權所有