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[論文關(guān)鍵詞]行政壟斷反壟斷法規(guī)制

[論文摘要]由于長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式、現(xiàn)行行政體制中各種制度安排上的弊端以及法律制度缺失的存在，使得行政壟斷成為了我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特有產(chǎn)物。行政壟斷的存在，嚴(yán)重阻礙有序競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，對(duì)此，我國(guó)應(yīng)建立一整套有效的制度體系來(lái)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。

一、行政壟斷的界定

盡管早在1993年制定的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中就已經(jīng)對(duì)行政壟斷做出了禁止性規(guī)定并規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，但我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)尚沒有對(duì)行政壟斷做出明確和權(quán)威的界定。目前學(xué)界對(duì)于行政壟斷的概念爭(zhēng)議也頗多，概括起來(lái)大體有如下幾點(diǎn)：

一是“行為說(shuō)”，即行政壟斷是政府及其所屬部門為使某些企業(yè)得以處于壟斷地位和限制競(jìng)爭(zhēng)，而濫用行政權(quán)力干涉、限制或者排除其他企業(yè)合法競(jìng)爭(zhēng)的行為。1二是“狀態(tài)說(shuō)”，該說(shuō)認(rèn)為行政壟斷是具有行政屬性的壟斷行為，它是指由政府行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力的作用而形成的壟斷。2三是“狀態(tài)行為說(shuō)”，即行政壟斷是指憑借著行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位所擁有的行政權(quán)力，濫施行政行為，而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的一種狀態(tài)和行為。3

雖然在定義上學(xué)界還存在著爭(zhēng)論，但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政壟斷是與經(jīng)濟(jì)壟斷相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念。它是由法律或政府行政權(quán)力直接產(chǎn)生，或者因行政權(quán)力的濫用而產(chǎn)生的，并受到行政權(quán)力支持和保護(hù)。它具有如下特征：

1、行政壟斷是一種政府行為。經(jīng)濟(jì)壟斷是憑借企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力形成的，而行政壟斷則是憑借著政府的行政權(quán)力產(chǎn)生的。如果沒有政府行政權(quán)力的介入，就不可能出現(xiàn)行政壟斷的后果。

2、行政壟斷是一種地方政府或國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理部門的行為，而不是中央政府的行為。行政壟斷和國(guó)家壟斷雖然都是由政府的行政行為引起的，但二者還是有著本質(zhì)的區(qū)別。

3、行政壟斷具有強(qiáng)制性。行政壟斷，是一種濫用行政權(quán)力，來(lái)限制、排斥或妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，是由來(lái)自市場(chǎng)之外，與市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和構(gòu)成要素沒有直接聯(lián)系的、行政性強(qiáng)制力量引起的市場(chǎng)壟斷。

綜上，筆者認(rèn)為行政壟斷是指國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)(國(guó)務(wù)院除外)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)主管部門憑借其經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，對(duì)經(jīng)濟(jì)性合作進(jìn)行排它性的控制、排斥和限制競(jìng)爭(zhēng)的非國(guó)家意志的非法行為。

二、行政壟斷的危害

1、行政壟斷人為地割裂了國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)局面的形成，破壞了我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的健康發(fā)展。行政壟斷嚴(yán)重侵犯了經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，也從根本上否定了競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮的原動(dòng)力。事實(shí)上，只有切實(shí)保障了經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)才能推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行。而行政壟斷恰恰侵犯了競(jìng)爭(zhēng)者的這一權(quán)利。這與建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向背道而馳，對(duì)發(fā)展國(guó)家經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)國(guó)家綜合國(guó)力極為不利

2、行政壟斷侵害了消費(fèi)者的切身利益。剝奪了消費(fèi)者以更小的代價(jià)獲得更好的產(chǎn)品或服務(wù)的權(quán)利。在行政壟斷的庇護(hù)下，相關(guān)市場(chǎng)主體往往濫用其優(yōu)勢(shì)地位實(shí)施壟斷價(jià)格，低水準(zhǔn)服務(wù)，但卻往往能夠攫取高額的壟斷利潤(rùn)。這不僅嚴(yán)重所害了消費(fèi)者的權(quán)利，也不利于我國(guó)企業(yè)的發(fā)展和壯大，更難以應(yīng)對(duì)入世后諸多財(cái)力雄厚的跨國(guó)公司將會(huì)帶來(lái)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。

3、行政壟斷不利于政府公信力的增強(qiáng)，同時(shí)也滋生了腐敗現(xiàn)象。所謂行政壟斷是一種行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)利相結(jié)合的壟斷，是濫用公共權(quán)力的行為，只要權(quán)力的監(jiān)督存在漏洞，腐敗就會(huì)與行政壟斷攀上關(guān)系，尋租現(xiàn)象是權(quán)力腐敗的一種常見形式。4

在我國(guó)，相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，實(shí)行的是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)頻繁，雖然說(shuō)政府干預(yù)并不必然導(dǎo)致尋租，但政府干預(yù)卻是尋租活動(dòng)產(chǎn)生的一個(gè)必要條件，因?yàn)橹挥挟?dāng)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有較強(qiáng)的合法干預(yù)管制權(quán)力時(shí)，市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)能力才會(huì)相對(duì)較弱。政府權(quán)力，便自然成為“稀缺性資源”，出于對(duì)這種“稀缺性資源”所能夠帶來(lái)的特定行業(yè)或部門的效益渴望，“租金給付”便成為必然趨勢(shì)。這種現(xiàn)象的存在，不利于政府公信力

的增強(qiáng)，破壞了政府在百姓心中的形象，打擊了人們參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極性，從而不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)久發(fā)展。

三、行政壟斷的規(guī)制

1、轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開

對(duì)于行政壟斷我國(guó)目前并沒有一個(gè)統(tǒng)一的界定，但行政權(quán)力介入市場(chǎng)無(wú)疑是其本質(zhì)的特征。行政壟斷的根源就在于政企不分，一些企業(yè)既作為市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)逐利，同時(shí)又具有行政管理職能，在經(jīng)營(yíng)上實(shí)行行業(yè)壟斷和市場(chǎng)限制，這是十分不合理的。

因此，破除行政壟斷，必須對(duì)國(guó)有壟斷行業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體實(shí)行真正意義上的政企分離。按照國(guó)際慣例，對(duì)企業(yè)實(shí)行規(guī)范的公司制產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新制度，組建形成數(shù)家競(jìng)爭(zhēng)性公司。實(shí)現(xiàn)出資主體多元化，構(gòu)建起公司化、集團(tuán)化的現(xiàn)代股份企業(yè)，并按照分步、漸進(jìn)的原則，逐步實(shí)行國(guó)有股減持和國(guó)退民進(jìn)，使這此企業(yè)真正與政府徹底分離，成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，不再享受行政的庇護(hù)與影響。

2、加快相關(guān)立法建設(shè)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，各級(jí)政府逐漸認(rèn)識(shí)到價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用，也認(rèn)識(shí)到防止壟斷、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的重要性。但是從我國(guó)目前禁止行政壟斷立法的狀況看，仍存在如下不足：

其一，立法形式散亂。我國(guó)至今沒有一部完整的反行政壟斷國(guó)家立法，甚至綜合性的反壟斷法也尚未出臺(tái)?，F(xiàn)有的一些反行政壟斷規(guī)定大多散見于眾多的法律、法規(guī)和規(guī)章中。由于缺乏統(tǒng)一的立法依據(jù)作指導(dǎo)，往往表現(xiàn)出中央與地方或地方與地方之間的規(guī)定不一致，甚至?xí)霈F(xiàn)相互間沖突的現(xiàn)象，沒有一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的反行政壟斷法律體系。

其二，立法內(nèi)容不完備。我國(guó)現(xiàn)有的反行政壟斷立法大多采取列舉規(guī)定的形式，由于無(wú)法窮盡行政壟斷的全部，給行政壟斷行為的認(rèn)定帶來(lái)了不確定性，這也使得一些行政壟斷行為游離于現(xiàn)有法律規(guī)范之外。這樣的列舉式的規(guī)定顯然不能囊括形式多樣的行政壟斷行為，往往在實(shí)踐中還需作適用性的解釋。其三，沒有規(guī)定有效的法律制裁措施。我國(guó)現(xiàn)有的反行政壟斷立法絕大多數(shù)只是禁止性規(guī)定，例如《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》往往規(guī)定“不得……”、“不得……”。這樣的禁止性規(guī)定沒有規(guī)定物質(zhì)上或精神上的處罰，甚至對(duì)直接責(zé)任人員也只是規(guī)定由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決定做出的行政處分，嚴(yán)重削弱了法律的威懾力。

對(duì)此，我們呼吁《反壟斷法》的早日出臺(tái)，對(duì)相關(guān)行政壟斷行為進(jìn)行明確的規(guī)定，明確禁止政府及其附屬部門濫用行政權(quán)力和限制經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入的行為，鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，建立健康完善的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而切實(shí)保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、快速發(fā)展。特別是要加強(qiáng)對(duì)行政壟斷行為相關(guān)責(zé)任單位和個(gè)人法律責(zé)任的追究，一旦發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)懲不貸。

3、加強(qiáng)行政壟斷的司法審查

這是對(duì)行政壟斷的司法救濟(jì)途徑。行政行為的司法審查是指國(guó)家通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的活動(dòng)進(jìn)行審查，對(duì)違法活動(dòng)予以糾正，并對(duì)由此給公民、法人或其他組織權(quán)益造成的損害給予相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度。

如立法審查一樣，世界各國(guó)也都普遍確立了這一制度，只是在具體行使司法審查權(quán)的機(jī)關(guān)、審查范圍、審查依據(jù)等方而各具特色。我國(guó)宜在行政訴訟法有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，由反行政壟斷法規(guī)定可起訴的造成壟斷的行政行為類型，并為行政管理相對(duì)人設(shè)置反行政壟斷救濟(jì)的具體程序，真正通過(guò)司法途徑實(shí)現(xiàn)法律救濟(jì)，并通過(guò)此手段達(dá)到控權(quán)的目的。

4、針對(duì)行政壟斷，建立完善的監(jiān)督機(jī)制

首先是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的不利于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)展的行為，相應(yīng)權(quán)力機(jī)關(guān)必須給與堅(jiān)決地撤銷。在這一點(diǎn)上，我國(guó)憲法已經(jīng)明確規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)；監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議；依照法律規(guī)定的權(quán)限決定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的任免。憲法的這些規(guī)定明確了權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督主體地位和監(jiān)督方式，對(duì)于行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力妨礙社會(huì)主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為尤其是抽象行政行為，各級(jí)人大應(yīng)積極行使憲法所賦予的權(quán)力和職責(zé)，充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督制約的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。這無(wú)疑在極大程度上限制了行政壟斷的泛濫，也反映出了我國(guó)權(quán)力機(jī)構(gòu)打擊行政壟斷的決心。

其次是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，包括一級(jí)政府對(duì)所屬部門的監(jiān)督、上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督以及行政監(jiān)察部門的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督是最直接的監(jiān)督形式，具有連續(xù)性和經(jīng)常性的優(yōu)勢(shì)。但由于行政系統(tǒng)內(nèi)部相互之間利害關(guān)系密切，因而其局限性也是較為明顯的。要盡量克服這種局限，一方面要依靠法律法規(guī)體系的進(jìn)一步完善，關(guān)鍵要明確相關(guān)法律責(zé)任，另一方面要依靠其他監(jiān)督形式的制約，以多方面程序來(lái)啟動(dòng)和推動(dòng)行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，尤其要充分發(fā)揮群眾的民主監(jiān)督，提高行政的透明度。

再次，還要重視發(fā)揮各單位和人民群眾的監(jiān)督。任何單位和個(gè)人都應(yīng)該有權(quán)對(duì)行政壟斷行為進(jìn)行抵制，并可以向省級(jí)人民政府或其它有關(guān)職能部門直至國(guó)務(wù)院相關(guān)部門檢舉。有關(guān)部門在接到檢舉后，應(yīng)該在最短的時(shí)間內(nèi)對(duì)其進(jìn)行調(diào)查和處理。對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和人員進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。為保護(hù)檢舉人的合法權(quán)利，我國(guó)法律還必須為檢舉的單位和個(gè)人制定相關(guān)的鼓勵(lì)和保障措施。

我國(guó)商務(wù)部送審的《反壟斷法草案》最大的亮點(diǎn)就是對(duì)行政壟斷進(jìn)行了明確的界定和規(guī)范。如果草案在今后得以通過(guò)，對(duì)我國(guó)行政壟斷的規(guī)制無(wú)疑將注入了一支強(qiáng)心針，會(huì)極大的促進(jìn)對(duì)行政壟斷的治理。但我們也因該注意到，在我國(guó)徹底根治行政壟斷絕非一部《反壟斷法》能夠做到的，我們還應(yīng)該從政府體制改革、司法救濟(jì)和加強(qiáng)體制內(nèi)外監(jiān)督多方面入手，使這一極具中國(guó)特色的行政壟斷得到徹底的根治，從而維護(hù)我國(guó)市場(chǎng)良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，保障我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)、快速發(fā)展。

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