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行政管理論文 一、21世紀(jì)中國(guó)市長(zhǎng)的歷史使命

1、中國(guó)城市的特殊地位

中國(guó)城市的特殊地位與當(dāng)代中國(guó)城市的基本特點(diǎn)是分不開的。

首先，當(dāng)代中國(guó)的市與西方的city并不是對(duì)等的概念。中國(guó)的市本身具有特定的政治法律定位。所謂中國(guó)的市，是指經(jīng)中華人民共和國(guó)民政部批準(zhǔn)的建制城市，即它首先是國(guó)家的一個(gè)行政區(qū)劃概念，而不單純是具有城市功能的城市，中國(guó)城市也不與某一學(xué)科定義中的城市完全吻合。照西方的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)許多形成一定經(jīng)濟(jì)、政治和文化實(shí)體的居民聚集地，都可以稱之為城市，但許多這樣的地方恰恰還不是城市。美國(guó)的city一詞可以包含中國(guó)全部建制市和建制鎮(zhèn)，而中國(guó)的市只是美國(guó)City和Municipality（自治市）概念中的一部分。截止到2000年底，中國(guó)才有建制市663個(gè)，而1997年，美國(guó)的自治市就達(dá)19372個(gè)，其中伊利諾伊州（面積為14.6萬(wàn)平方公里）為最，有1288個(gè)自治市。該州人口約為1300萬(wàn)，平均每個(gè)市僅有1萬(wàn)多人。而與該州面積相等的我國(guó)遼寧省，包括副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市在內(nèi)，同期總共有31個(gè)市。美國(guó)建制市太多的主要原因，是美國(guó)人自建國(guó)以來(lái)形成的自治傳統(tǒng)，對(duì)多地方政府和小地方政府情有獨(dú)鐘，從而導(dǎo)致公共行政的極端地方主義傾向。在美國(guó)，即便人口只有幾千人，只要公民聯(lián)合向州議會(huì)提出納入自治市的申請(qǐng)，大多數(shù)情況都能獲準(zhǔn)。

其次，當(dāng)代中國(guó)城市有行政層級(jí)之分，西方國(guó)家一般沒(méi)有這個(gè)特點(diǎn)。據(jù)2000年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》城市行政區(qū)劃和區(qū)域分布表所列，城市行政級(jí)別分組有四：即直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市。這四類城市的后三類具有經(jīng)有關(guān)部門核準(zhǔn)得到行政升級(jí)（直轄市不再升級(jí)）、合并以及被撤消的可變性特點(diǎn)。例如，建國(guó)初全國(guó)設(shè)立直轄市14個(gè)，1954年撤消其中的11個(gè)，天津直轄市曾一度被撤消降為省轄市達(dá)9年(1958-1966)，后又恢復(fù)；1998年又增設(shè)重慶直轄市。此外，直轄市、副省級(jí)市和地級(jí)市對(duì)中央所劃定的若干縣（包括縣級(jí)市）分別具有行政管轄權(quán)，此即所謂中國(guó)市管縣的市政體制。正是這一體制，使城市的行政范圍延伸到廣大農(nóng)村，不僅其行政范圍十分廣遠(yuǎn)，也造成了管轄人口的劇增。僅以1997年為例，我國(guó)地級(jí)以上城市有226個(gè)，按市區(qū)人口統(tǒng)計(jì)，年末全國(guó)城市總?cè)丝跒?3905萬(wàn)人，平均每個(gè)市只有106萬(wàn)人；而加上市管縣人口，全國(guó)則達(dá)89772萬(wàn)人，平均每個(gè)市則有350萬(wàn)人。1998年重慶建直轄市后，管轄4個(gè)縣級(jí)市、8個(gè)縣和14個(gè)區(qū)（其中大多數(shù)為城鄉(xiāng)混合區(qū)），行政管轄總面積為82403平方公里，總?cè)丝谶_(dá)3090萬(wàn)（2000年底），可謂世界“超級(jí)城市”之最。

由于我國(guó)市管縣體制的建立，使得城市公共管理和公共行政范圍，既包括具備城市功能的城市主體，也包括城市功能在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)也延伸不到的那些廣大農(nóng)村。這種既管城市，又管農(nóng)村；既管以市民為主體的城市公共事務(wù)，也管以農(nóng)民（也可以叫做廣義市民、虛擬市民）為主體的各行各業(yè)及其公共事務(wù)的城鄉(xiāng)并蓄和城鄉(xiāng)共管，旨在城鄉(xiāng)共同發(fā)展的體制，徹底打破了西方城市建制及其發(fā)展模式，即早期以城鄉(xiāng)對(duì)立為前提的發(fā)展，以及20世紀(jì)以來(lái)對(duì)周圍的縣鄉(xiāng)進(jìn)行兼并的模式。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制造成了城市社會(huì)基礎(chǔ)的改變與模糊、公共服務(wù)的拓展以及市政體制運(yùn)行方式的多樣化。與美國(guó)相比，中國(guó)的城市是集權(quán)的大政府、大市長(zhǎng)（平均要負(fù)責(zé)幾百萬(wàn)人管理與服務(wù)）；而美國(guó)則是眾多的小政府、小市長(zhǎng)（平均僅負(fù)責(zé)1萬(wàn)人左右的管理與服務(wù)，象紐約、芝加哥等那樣的幾百萬(wàn)以至千萬(wàn)人口的超級(jí)城市僅有幾個(gè)）。必須說(shuō)，中國(guó)市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的好處還是顯而易見(jiàn)的。一方面，它為中國(guó)城市的空間擴(kuò)展從政治上鋪平了道路，而絕不會(huì)產(chǎn)生美國(guó)城市發(fā)展中與其周圍的縣鄉(xiāng)進(jìn)行艱難的協(xié)調(diào)而帶來(lái)的麻煩。而另一方面，它也為城市的的發(fā)展提供了人力、財(cái)力、物力資源上的有力支持。當(dāng)然，同時(shí)它也給城市公共管理和公共服務(wù)帶來(lái)新的問(wèn)題和因素。事實(shí)上，世界上沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家的市長(zhǎng)們，能象中國(guó)的市長(zhǎng)要做那么多決策，管理那么多公共事務(wù)，中國(guó)的市長(zhǎng)在市民與農(nóng)民及其他各階層、群體利益關(guān)系上，需要進(jìn)行全方位的謹(jǐn)慎權(quán)衡與協(xié)調(diào)，這一切都增加了公共管理、公共行政和公共服務(wù)的復(fù)雜性，特別是造成市長(zhǎng)“要有所為，有所不為”的操作難度，同時(shí)對(duì)市長(zhǎng)的公共管理和公共行政藝術(shù)提出更高的要求。中國(guó)市長(zhǎng)的職能和權(quán)責(zé)范圍有別于西方國(guó)家的市長(zhǎng)，在某種意義上，中國(guó)市長(zhǎng)倒象那里的一個(gè)省長(zhǎng)、州長(zhǎng)或郡長(zhǎng)。

第三，中國(guó)城市的發(fā)展存在較大的不平衡，各城市現(xiàn)代化綜合指標(biāo)有一定差距。西方國(guó)家城市的經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展，在20世紀(jì)初就已趨于基本平衡。例如，英、美、法、德等國(guó)各個(gè)城市政府提供的公共政策、公共產(chǎn)品及其服務(wù)水準(zhǔn)大同小異，市民的物質(zhì)生活和精神生活所需的主要產(chǎn)品在大多數(shù)城市都能同樣獲得，并不因?yàn)槌鞘兴诘牡乩砦恢枚艿胶艽笥绊憽６覈?guó)，由于城市自然條件有優(yōu)劣，資源有窮富，文化素質(zhì)有高低，開發(fā)有先后，歷史活動(dòng)影響有強(qiáng)弱，不僅使我國(guó)城市的分布及規(guī)模存在較大差異，而且東西南北、內(nèi)地、沿海與邊疆各地區(qū)城市，在其基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，科學(xué)技術(shù)與教育發(fā)展水平以及該城市對(duì)國(guó)家的創(chuàng)造和貢獻(xiàn)等方面都有較大差距。比如，大上海與大西北高原上的某座城市的市民生活質(zhì)量指標(biāo)不可同日而語(yǔ)。當(dāng)然，我國(guó)各地的市長(zhǎng)素質(zhì)、能力、施政藝術(shù)及其管理風(fēng)格也存有較大差異。在進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代的21世紀(jì)，特別是我國(guó)加入WTO以后，我們迫切需要具有與國(guó)際慣例接軌的公共服務(wù)，從而為城市功能的充分發(fā)揮和提升找到更廣闊的拓展空間。21世紀(jì)向中國(guó)城市公共管理提出的巨大挑戰(zhàn)就是，在城市化的進(jìn)程中，中國(guó)各地的城市現(xiàn)代化綜合指標(biāo)要趨于相對(duì)平衡。

第四，中國(guó)的城市形象差異。所謂城市形象，即城市這一物質(zhì)實(shí)體的外顯，以及包括市民素質(zhì)在內(nèi)的整個(gè)城市內(nèi)在精神的展示。城市形象的高低優(yōu)劣跟城市規(guī)模有一定關(guān)系，一般說(shuō)來(lái)，城市大，人才多，創(chuàng)造大，具有聲名遠(yuǎn)播的基礎(chǔ)，但明星城市也有中小城市，例如珠海、威海、張家港、中山市等。這些明星城市的形象更多憑仗現(xiàn)代城市綜合指標(biāo)的人均方面，靠的是基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境、市民素質(zhì)的優(yōu)化，以及精神文明建設(shè)的閃光亮點(diǎn)來(lái)樹立形象，特別是市長(zhǎng)形象對(duì)整個(gè)城市形象的影響。如果說(shuō)，作為物質(zhì)實(shí)體的城市外在形象是一筆巨大有形資產(chǎn)，那么，作為市民精神和市民綜合素質(zhì)融匯表現(xiàn)的城市內(nèi)在形象，則是一筆巨大無(wú)形資產(chǎn)。在一定意義上，市長(zhǎng)形象本身也屬于該市的巨大無(wú)形資產(chǎn)，體現(xiàn)該市的城市精神，是整個(gè)城市形象的重要組成部分。甚至可以說(shuō)，一個(gè)杰出的市長(zhǎng)名字本身，就是該城市精神、城市形象以及該城市地位及其影響的代名詞。市長(zhǎng)的管理和施政活動(dòng)及其業(yè)績(jī)對(duì)整個(gè)城市的生存和發(fā)展具有重大意義。例如，市長(zhǎng)的管理和行政藝術(shù)對(duì)大連市城市形象的提升所產(chǎn)生的積極影響，盡管他因某種需要離開了這座城市，但這筆城市無(wú)形資產(chǎn)仍然在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)存在。一個(gè)才干超群的杰出市長(zhǎng)可以使城市這一巨大有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)增值，而一個(gè)低能平庸的或者聲名狼藉的市長(zhǎng)卻使該市的城市形象受到損害。21世紀(jì)對(duì)中國(guó)城市形象的要求就是，包括市長(zhǎng)形象在內(nèi)的整個(gè)城市形象在較高的水準(zhǔn)上趨于相對(duì)平衡。

2、中國(guó)市長(zhǎng)的三重身份

在人類社會(huì)進(jìn)入21世紀(jì)的歷史時(shí)空，中國(guó)市長(zhǎng)應(yīng)具有三重身份。

其一，市民的政治領(lǐng)袖。

這里的“政治領(lǐng)袖”，有其特定內(nèi)涵。所謂“政治”即城市公共管理。作為全面負(fù)責(zé)城市公共管理、公共行政和公共服務(wù)的城市政府首腦，也理所當(dāng)然地成為全體市民的政治領(lǐng)袖。市長(zhǎng)的身份和職能，既是市民意志的表達(dá)，也是國(guó)家意志的體現(xiàn)。市長(zhǎng)的政治權(quán)威是城市本質(zhì)力量的確證。根據(jù)我國(guó)憲法所規(guī)定的市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制原則，市長(zhǎng)擁有最高行政決策權(quán)、指揮權(quán)、以及統(tǒng)一協(xié)調(diào)權(quán)、人事提名和任免權(quán)、最后決定權(quán)和城市最高代表權(quán)。市長(zhǎng)的政治和法律地位，具有不容質(zhì)疑的法理性。

在21世紀(jì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展中，市長(zhǎng)作為市民的政治領(lǐng)袖，其本質(zhì)就是一連串公共服務(wù)。西方公共管理學(xué)家稱這種服務(wù)是最高的和最難的服務(wù)。如何能做到最佳服務(wù)，即市長(zhǎng)管理藝術(shù)的最佳探求，諸如城市公共管理社會(huì)化和政治發(fā)展民主化方面的創(chuàng)造性舉措等。城市政府改革已向企業(yè)放權(quán)，并繼續(xù)向社會(huì)進(jìn)行一定的放權(quán)，但放權(quán)并非一定是“大社會(huì)”、“小政府”、“小市長(zhǎng)”和“虛市長(zhǎng)”，21世紀(jì)的中國(guó)城市需要的是強(qiáng)政府和強(qiáng)市長(zhǎng)，以及強(qiáng)有力的市民政治領(lǐng)袖。

在中國(guó)城市，實(shí)際上就存在兩個(gè)“市民的政治領(lǐng)袖”，而且各有其成立的依據(jù)。市長(zhǎng)和市委書記的權(quán)威是并行不悖的。這里說(shuō)市長(zhǎng)是市民的政治領(lǐng)袖，并非否定中國(guó)共產(chǎn)黨的一元化核心領(lǐng)導(dǎo)，而恰恰遵循了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一原則。當(dāng)然，從政治改革的觀點(diǎn)討論，市長(zhǎng)、市委書記這兩個(gè)市政角色由一個(gè)人擔(dān)任也是可以的。就我國(guó)城市公共管理的歷史考察，既有實(shí)現(xiàn)這種“合一”的現(xiàn)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)，也有這種市長(zhǎng)與市委書記合一的經(jīng)驗(yàn)先例。

其二，城市管理的專家。

21世紀(jì)的我國(guó)市長(zhǎng)必須是城市公共管理與公共服務(wù)的專家。

由于城市公共事務(wù)的廣入性，即公共事務(wù)進(jìn)入城市社會(huì)生活領(lǐng)域的范圍廣，涉及面大，造成了城市公共管理和公共服務(wù)的復(fù)雜性。

盡管21世紀(jì)的中國(guó)市長(zhǎng)已不能再象上個(gè)世紀(jì)80年代和90年代那樣，充當(dāng)市場(chǎng)規(guī)則的教練員、宣傳員和裁判員，但由于新公共管理浪潮的挑戰(zhàn)，特別是由于“經(jīng)營(yíng)城市”這一最新理念的提出，市長(zhǎng)仍然負(fù)有使城市的有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)不斷增值的時(shí)代重任。在某種意義上，城市也可以視為一個(gè)使其有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)不斷增值的大公司，市長(zhǎng)則是這個(gè)大“公司”的“董事長(zhǎng)”和“總經(jīng)理”，21世紀(jì)的中國(guó)市長(zhǎng)盡管不再會(huì)對(duì)本市各個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)號(hào)施令，但卻要對(duì)城市這個(gè)虛擬的大“公司”一絲不茍地進(jìn)行指揮和調(diào)控。也正是在這個(gè)意義上，作為城市管理專家的中國(guó)市長(zhǎng)，一半是英明的政治家，一半是精明的企業(yè)家。

21世紀(jì)的市長(zhǎng)，必須是“要有所為，有所不為”的行家里手。這要求市長(zhǎng)要致力于解決中國(guó)城市建設(shè)和發(fā)展的主要問(wèn)題，把智慧和精力更多地放在城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、公共設(shè)施、交通與住房，社會(huì)治安、社會(huì)保障、社會(huì)福利以及防災(zāi)減災(zāi)等具體公共管理與公共服務(wù)的完善上，以人為本，不斷提高城市環(huán)境質(zhì)量和市民生活質(zhì)量，有效地協(xié)調(diào)城市包括政府與非政府組織、盈利與非盈利組織在內(nèi)的各種社會(huì)組織的關(guān)系，最大限度地發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，使廣大市民更多受益，所謂市長(zhǎng)是城市管理的專家的更確切說(shuō)法，應(yīng)是中國(guó)特色的市政管理專家。由于中國(guó)的特殊國(guó)情和市情，以及深化改革擴(kuò)大開放的背景，21世紀(jì)的中國(guó)市長(zhǎng)，遠(yuǎn)比美國(guó)的所謂城市經(jīng)理所面對(duì)的公共管理客體及其環(huán)境復(fù)雜。因此，我國(guó)市長(zhǎng)也要比美國(guó)的城市經(jīng)理所要求的素質(zhì)更高，知識(shí)更為全面和豐富，其技能更多樣、更高超，其公共行政的方式和手段更加追求卓越。

其三，市民的倫理楷模。

所謂市民的倫理楷模，即市長(zhǎng)在其管理和行政活動(dòng)中，其言行舉止特別是在其與國(guó)家、與廣大市民的關(guān)系中所體現(xiàn)出來(lái)的精神境界，不僅在較高層次上遵從共產(chǎn)黨員和國(guó)家公務(wù)員的道德準(zhǔn)則規(guī)范，同時(shí)具有超越城市公共行政領(lǐng)導(dǎo)干部一般道德要求的閃光亮點(diǎn)。中國(guó)官德傳統(tǒng)，不只是唐太宗式的納諫、包拯式的公正、清廉以及清康熙式的勤政，同時(shí)更有當(dāng)代共和國(guó)市長(zhǎng)的禮賢下土，彭真市長(zhǎng)的務(wù)實(shí)愛(ài)民，王鶴壽市長(zhǎng)的嚴(yán)懲官僚主義。21世紀(jì)的市長(zhǎng)一定廉潔奉公，忠于職守，敬業(yè)勤政，不說(shuō)假話，永遠(yuǎn)把關(guān)心市民福利、百姓疾苦牢記在心，跟腐敗、墮落、官僚主義作徹底的決裂，從而成為當(dāng)代世界最清廉、最愛(ài)民、最進(jìn)取、最務(wù)實(shí)，最高效的城市首腦。

二、我國(guó)市長(zhǎng)的培養(yǎng)和塑造

1、大批市長(zhǎng)的培養(yǎng)和塑造迫在眉睫

首先，城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)將提高市長(zhǎng)的地位。改革開放20年來(lái)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化的巨大發(fā)展，已使沿海和內(nèi)地不少地方出現(xiàn)“農(nóng)村工業(yè)化”的跡象，加之實(shí)施“離土不離鄉(xiāng)”的戶籍政策，結(jié)果一方面西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化和城市化在雙低水平線上，一方面東部發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化水平又高于城市化。正是由于城市化水平的相對(duì)滯后，對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、科教、文化以及基礎(chǔ)設(shè)施等公用事業(yè)的更大發(fā)展造成一定阻礙。

為此，我國(guó)投入巨大資源，全力加速城市化的進(jìn)程。隨著新建城市的不斷增加，以及原有城市人口及空間的擴(kuò)張，截止到1999年底，全國(guó)城市行政管轄總?cè)丝谶_(dá)97426.88萬(wàn)人（市區(qū)與轄縣合計(jì)），其中市區(qū)總?cè)丝跒?6018.47萬(wàn)人（不是全國(guó)城鎮(zhèn)總?cè)丝冢?，分別達(dá)到同年全國(guó)總?cè)丝?25909萬(wàn)人的77.3%和20.7%。這就是說(shuō)，一方面，市長(zhǎng)的公共服務(wù)要面對(duì)占中國(guó)人口絕大多數(shù)的廣義市民，一方面，因建制市的市區(qū)人口（狹義市民）所占全國(guó)人口比例相對(duì)較低而需要增大。無(wú)論從哪一方面考慮，整個(gè)國(guó)家的公共管理和公共服務(wù)，在很大程度上都是由每個(gè)城市具體分擔(dān)和落實(shí)的。由此，市長(zhǎng)的地位和職責(zé)也必然提高和加重。

其次，是我國(guó)加入WTO后，由于全球客商對(duì)我國(guó)城市投資環(huán)境優(yōu)化的需要，以及與此相連的強(qiáng)化城市公共管理職能改革的必然要求，對(duì)市長(zhǎng)的綜合素質(zhì)和施政水準(zhǔn)的提高也提出了挑戰(zhàn)。可以說(shuō)，改革開放二十年來(lái)，我國(guó)城市的市政體制經(jīng)過(guò)不斷探索和改革，特別是在市管縣、計(jì)劃單列市、區(qū)街體制改革、城市政府機(jī)構(gòu)改革、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)的完善方面，已經(jīng)取得不小的成績(jī)，但各城市在市政體制和市政職能的改革中也存在某種缺憾和不足，由于上述大都是一個(gè)模式，明顯缺乏創(chuàng)造性和本市的地方特色。實(shí)際上，有關(guān)公共服務(wù)的各項(xiàng)改革在與中央精神一致所謂前提下，還是應(yīng)有各地城市的創(chuàng)造性。諸如，怎樣在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為全體市民提供最有效的公共政策和公共產(chǎn)品；如何處理下放權(quán)力和強(qiáng)化權(quán)力的關(guān)系，把城市政府建設(shè)成一個(gè)廉潔的高效率的強(qiáng)政府，而不是城市的弱政府和虛政府；如何完善各類社會(huì)組織，協(xié)調(diào)它們之間的利益關(guān)系，并充分發(fā)揮他們的積極作用以及如何改善城市公共管理與公共服務(wù)的運(yùn)作方式，以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的更快發(fā)展和社會(huì)的文明進(jìn)步，市長(zhǎng)都要發(fā)揮舉足輕重的作用。

再者，加速推進(jìn)城市化，是本世紀(jì)黨和國(guó)家的戰(zhàn)略任務(wù)，也是西部開發(fā)戰(zhàn)略內(nèi)涵的一個(gè)組成部分。但西部開發(fā)的城市化不能走傳統(tǒng)的城市發(fā)展老路，也不應(yīng)是一個(gè)統(tǒng)一的模式。鑒于各地市長(zhǎng)的綜合素質(zhì)、管理和服務(wù)水平的不平衡，特別是西部市長(zhǎng)的管理藝術(shù)及服務(wù)水準(zhǔn)與發(fā)達(dá)城市相比，還有一定差距。21世紀(jì)中國(guó)市長(zhǎng)培養(yǎng)及其能力表現(xiàn)的重大改變，就是市長(zhǎng)素質(zhì)和管理水準(zhǔn)趨于相對(duì)的平衡。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，西部和全國(guó)的市長(zhǎng)都要努力學(xué)習(xí)新知識(shí)、新理念，學(xué)習(xí)西方國(guó)家的新公共管理，以使自身的管理理論及其實(shí)踐能力得到提升。政府如何支持西部城市化建設(shè)的市場(chǎng)化運(yùn)作、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步及發(fā)展教育怎樣成為西部城市化進(jìn)程的有力支撐、西部城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)如何協(xié)調(diào)、西部城市與東南沿海以及中部城市怎樣合作與互補(bǔ)、如何創(chuàng)造西部城市開發(fā)的新亮點(diǎn)等，所有這些問(wèn)題都向廣大西部市長(zhǎng)以及全國(guó)的市長(zhǎng)提出了挑戰(zhàn)。

2、市長(zhǎng)選任的歷史回顧

建國(guó)以來(lái)，市長(zhǎng)對(duì)城市的建設(shè)和管理發(fā)揮過(guò)巨大作用，上個(gè)世紀(jì)的每個(gè)時(shí)期都有一些杰出的市長(zhǎng)載入共和國(guó)城市史冊(cè)，但由于極左思潮等因素的干擾和影響，市長(zhǎng)的權(quán)威及其職能的發(fā)揮長(zhǎng)期存在不穩(wěn)定和不平衡的狀況，其施政水準(zhǔn)及其業(yè)績(jī)也常常因人因環(huán)境而異。1982年憲法規(guī)定實(shí)行市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制后，市長(zhǎng)職能有明顯的增強(qiáng)和擴(kuò)大，特別是從1983年開始，中央有關(guān)部門舉辦了數(shù)屆市長(zhǎng)研究班，對(duì)市長(zhǎng)素質(zhì)和服務(wù)水準(zhǔn)的提高，產(chǎn)生了深刻的影響，并有力地推動(dòng)了城市領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)管理理論的風(fēng)氣。80年代中期李鐵映同志的關(guān)于“研究城市學(xué)，建立社會(huì)主義城市”，“現(xiàn)代城市是一個(gè)大系統(tǒng)”的理論；包頭市市長(zhǎng)烏杰同志關(guān)于城市研究的系統(tǒng)辯證思維及其城市管理理論和實(shí)踐，以及同期許崇德、夏書章、徐理明等專家學(xué)者對(duì)市長(zhǎng)職能及市長(zhǎng)形象的探討，都具有一定開創(chuàng)性，可謂城市公共管理現(xiàn)代化和市長(zhǎng)建設(shè)現(xiàn)代化的輿論先聲。由于種種原因，或許說(shuō)關(guān)于市長(zhǎng)選任的科學(xué)化和制度化，以及市長(zhǎng)（包括副市長(zhǎng)）的職能范圍及其權(quán)責(zé)內(nèi)容，在立法上是否應(yīng)加以明確等課題，在上個(gè)世紀(jì)最后幾年還未來(lái)得及深入探討。

3、市長(zhǎng)的任職資格——全才加通才的水準(zhǔn)

市長(zhǎng)資格形象的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)應(yīng)包括：以馬克思主義信仰、鄧小平改革開放理論以及“三個(gè)代表”思想的把握為依據(jù)的政治素質(zhì)、以城市建設(shè)和管理知識(shí)為核心、以城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域知識(shí)的融會(huì)貫通為基礎(chǔ)的綜合知識(shí)素質(zhì)、以戰(zhàn)略頭腦和開拓創(chuàng)新意識(shí)以及組織能力等因素為前導(dǎo)的綜合能力素質(zhì)。市長(zhǎng)資格形象，包括智商素質(zhì)，也包括情商素質(zhì)；既有身體素質(zhì)，也有心理素質(zhì)，同時(shí)也包括上述綜合素質(zhì)的外部表現(xiàn)形式，諸如市長(zhǎng)的談吐、舉止風(fēng)度、人格魅力方面。市長(zhǎng)資格形象，是服從21世紀(jì)中國(guó)市長(zhǎng)的三重身份（城市廣大市民的政治領(lǐng)袖、城市管理的專家、市民的倫理楷模）需要的政治素質(zhì)、綜合知識(shí)素質(zhì)、綜合能力素質(zhì)及其外部表現(xiàn)有機(jī)融合的統(tǒng)一體。當(dāng)然，市長(zhǎng)的任職資格形象，必須符合干部隊(duì)伍的革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化的方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t，這是選任黨和國(guó)家各級(jí)各類干部的普遍原則。但這一方針和原則，在干部隊(duì)伍的不同領(lǐng)域，還應(yīng)有其特定內(nèi)涵。

所謂“全”即全面，知識(shí)面寬，可以涵蓋城市社會(huì)生活運(yùn)行的各個(gè)領(lǐng)域；所謂“通”就是將城市建設(shè)和管理知識(shí)同文理工科知識(shí)、政治與經(jīng)濟(jì)方面的知識(shí)、社會(huì)與藝術(shù)等方面的知識(shí)融會(huì)貫通。全才和通才市長(zhǎng)的必要性就在于，城市公共管理與服務(wù)本身就涉及城市政治、經(jīng)濟(jì)和文化的諸多方面。西方學(xué)者關(guān)于公共政策與公共行政的區(qū)別的論述，對(duì)全才和通才市長(zhǎng)的必要性給我們做了經(jīng)驗(yàn)性的提示。澳大利亞著名政治學(xué)家和公共行政學(xué)家歐文．E．休斯認(rèn)為，公共政策分析人士是一群與眾不同的人，他們更加關(guān)注分析的方法和數(shù)字，而公共行政是有才華的業(yè)余者的領(lǐng)域，這個(gè)領(lǐng)域需要通才，英明和有效的統(tǒng)治與任何一種方法和統(tǒng)計(jì)都無(wú)關(guān)。無(wú)疑，休斯的觀點(diǎn)含有偏激成分，因?yàn)樵诠补芾砩纤憩F(xiàn)的任何所謂“天才”，都不可能是天上掉下來(lái)“靈感”，英明的和有效的管理一定要有科學(xué)的思維和經(jīng)驗(yàn)的積淀為前提，而“經(jīng)驗(yàn)”基本上是可以用統(tǒng)計(jì)學(xué)等科學(xué)方法驗(yàn)證的。

新世紀(jì)大批“全”“通”市長(zhǎng)的產(chǎn)生，將使城市管理更科學(xué)、更文明、更高效，同時(shí)也徹底改變傳統(tǒng)的大智若愚的賢者模式，從而推動(dòng)和促進(jìn)城市管理主客體的全面發(fā)展與自我完善。至于，任職前的市長(zhǎng)資格形象到底要具備那些知識(shí)，其全面和貫通達(dá)到什么程度，其細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)如何，國(guó)民教育如何適應(yīng)市長(zhǎng)培養(yǎng)和市長(zhǎng)資格形象的塑造，則需要有關(guān)部門和專家包括廣大市民深入探討和論證。

市長(zhǎng)資格形象的全才與全通，實(shí)際也是對(duì)市長(zhǎng)的專業(yè)化要求。所謂市長(zhǎng)的專業(yè)化，即市長(zhǎng)工作內(nèi)容的專業(yè)化，它是基于國(guó)家公共管理與公共服務(wù)的分工要求，以及市長(zhǎng)任職所必須把握的知識(shí)和技能的普遍要求，對(duì)市長(zhǎng)職能及其權(quán)責(zé)內(nèi)容所作的明確規(guī)定。這就是說(shuō)，全國(guó)的市長(zhǎng)所從事的工作具有同類性，具有相同的職能和權(quán)責(zé)。當(dāng)然，市長(zhǎng)的專業(yè)化需用立法（法律、法規(guī)、行政規(guī)章）形式明確地固定下來(lái)。“全”、“通”市長(zhǎng)的任職，是21世紀(jì)市長(zhǎng)專業(yè)化的必要條件之一。

必須說(shuō)，目前我國(guó)“全才”和“通才”的市長(zhǎng)還很少，至于在任職前符合上述市長(zhǎng)資格形象要求的則更少。因此，市長(zhǎng)選任前的綜合素質(zhì)培養(yǎng)問(wèn)題就顯得十分必要和緊迫。21世紀(jì)的中國(guó)市長(zhǎng)是需要特殊培養(yǎng)的，包括學(xué)校培養(yǎng)和實(shí)踐培養(yǎng)，不能全靠干中學(xué)。所謂“干中學(xué)”，是共和國(guó)大規(guī)模建設(shè)初期，各種人才奇缺，黨和國(guó)家迫不得已而采用的一種人才應(yīng)急手段，在進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代和信息時(shí)代的21世紀(jì)，為了廣大城市有更科學(xué)、更文明、更高效的公共管理，為了給廣大市民帶來(lái)更多福祉，“全才”和“通才”市長(zhǎng)產(chǎn)生的第一環(huán)節(jié)，就是進(jìn)行科學(xué)地特殊培養(yǎng)。

4、市長(zhǎng)培養(yǎng)的途徑和方法——學(xué)校培養(yǎng)加實(shí)踐

本文認(rèn)為，對(duì)未來(lái)市長(zhǎng)進(jìn)行科學(xué)的特殊培養(yǎng)，可采用高等學(xué)校前期培養(yǎng)與社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合的方法進(jìn)行。其做法就是，在國(guó)家指定的高等學(xué)校的院、系設(shè)“市長(zhǎng)專業(yè)”，學(xué)制可長(zhǎng)一些，或者把本科教育和研究生教育銜接起來(lái)，招生對(duì)象可基本確定在有幾年工作經(jīng)歷的公務(wù)員范圍。學(xué)生在指定課程修滿，考試合格，可頒發(fā)市長(zhǎng)專業(yè)畢業(yè)證，作為選任市長(zhǎng)的資格證書。市長(zhǎng)專業(yè)畢業(yè)生可到市黨政部門應(yīng)聘公務(wù)員，經(jīng)一定期限的實(shí)踐鍛練后，可參加市長(zhǎng)等級(jí)序列最低一級(jí)的考核，以后可根據(jù)情況參加市長(zhǎng)序列中較高級(jí)別的考核。市委所通過(guò)的市長(zhǎng)候選人提名，須從持有市長(zhǎng)專業(yè)畢業(yè)證并通過(guò)實(shí)踐考核的公務(wù)員當(dāng)中確定。為此，國(guó)家應(yīng)有相應(yīng)的立法保證。在上個(gè)世紀(jì)，市長(zhǎng)這一職務(wù)幾乎可以由來(lái)自任何從業(yè)領(lǐng)域的干部擔(dān)任，其經(jīng)歷和閱歷也是各有千秋，絕大多數(shù)市長(zhǎng)沒(méi)有受過(guò)公共管理專業(yè)的高等教育培養(yǎng)。

由于未來(lái)的市長(zhǎng)具有共同的前期專業(yè)培養(yǎng)經(jīng)歷，為“全才”“通才”市長(zhǎng)的選任以及市長(zhǎng)管理藝術(shù)的完美表現(xiàn)打下良好的基礎(chǔ)，市長(zhǎng)職能也將得到更充分的發(fā)揮。這跟交響樂(lè)團(tuán)的指揮基本來(lái)自音樂(lè)學(xué)院指揮專業(yè)的畢業(yè)生相類似，又如當(dāng)司機(jī)必須要有駕駛證一樣，獲得駕駛證書的人可以不開車，但開車必須要有駕駛證，當(dāng)然，需要獲得市長(zhǎng)專業(yè)畢業(yè)證書的城市領(lǐng)導(dǎo)干部還應(yīng)有：副市長(zhǎng)、市政府秘書長(zhǎng)、市長(zhǎng)助理，市長(zhǎng)秘書、市委書記、副書記及其他市委常委，市人大常委會(huì)主任、副主任，以及至少三分之一以上的市人大常委。這樣做，可以為市長(zhǎng)的管理和施政活動(dòng)，進(jìn)行更有效的配合和監(jiān)督。在上個(gè)世紀(jì)，各種市政會(huì)議的出席人，常常對(duì)自己陌生或知之甚少的領(lǐng)域中的提案也要進(jìn)行討論和表決，不得已受別人意志左右，議決中的從眾現(xiàn)象，實(shí)是出于無(wú)奈。在21世紀(jì)，由于全才全通的城市公共管理者不斷增多，市長(zhǎng)職能以及整個(gè)城市公共服務(wù)水準(zhǔn)都將會(huì)有劃時(shí)代的改觀。

市長(zhǎng)的專業(yè)化培養(yǎng)以及“市長(zhǎng)資格證書”的頒發(fā)，是21世紀(jì)中國(guó)的一項(xiàng)艱巨而偉大的任務(wù)。

截止到2000年底，我國(guó)城市總數(shù)已達(dá)663個(gè)，建制縣為2074個(gè)。按我國(guó)入世及城市化進(jìn)程加速的發(fā)展趨勢(shì)，在21世紀(jì)前20年將全國(guó)縣城總數(shù)的一半（1037個(gè)縣城）升格為市是極有可能的。這樣，在2020年全國(guó)將有1700個(gè)城市。假定每個(gè)市有市長(zhǎng)1名、副市長(zhǎng)平均5名，我國(guó)將有1.02萬(wàn)個(gè)正、副市長(zhǎng)任職。按20年換屆4次，新任和連任概率為50%計(jì)，全國(guó)需有2.04萬(wàn)個(gè)正、副市長(zhǎng)先后任職或連任。同時(shí)，需要獲得“市長(zhǎng)證”的市領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)量也會(huì)成倍擴(kuò)大。假定，市政府正副秘書長(zhǎng)、市委書記和副書記、市人大正副主任等領(lǐng)導(dǎo)，按每個(gè)市平均各10名計(jì)，每個(gè)市將另增30名領(lǐng)導(dǎo)干部持市長(zhǎng)資格證書上崗；這樣，需獲“市長(zhǎng)證”的城市三大班子領(lǐng)導(dǎo)則增加5.1萬(wàn)人（市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員需持市長(zhǎng)資格證書的人數(shù)未計(jì)）。依照前面換屆4次，新任和連任概率為50%計(jì)，需獲市長(zhǎng)資格證書的市領(lǐng)導(dǎo)干部又將增加10.2萬(wàn)人，再加上前面的新任和連任的正、副市長(zhǎng)2.04萬(wàn)人，總計(jì)需持“市長(zhǎng)證”的城市公務(wù)員數(shù)量可達(dá)12.24萬(wàn)。如果每個(gè)市政領(lǐng)導(dǎo)崗位有3個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者，那末，本世紀(jì)前20年將有36.72萬(wàn)人應(yīng)持“市長(zhǎng)資格證書”。

我國(guó)有十幾億人口，在本世紀(jì)前20年，廣義市民，即城市行政管轄范圍的全部人口所占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤^(guò)80%的條件下，全國(guó)城市幾千萬(wàn)公務(wù)員隊(duì)伍中，有幾十萬(wàn)人持市長(zhǎng)專業(yè)畢業(yè)證書不能算多。雖然持有“市長(zhǎng)證”者不一定能被選任為市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)，但持有“市長(zhǎng)證”的大多數(shù)人將在市政領(lǐng)導(dǎo)崗位以及城市建設(shè)和管理的其他崗位上工作，這對(duì)加速和正在實(shí)現(xiàn)城市化的我國(guó)，的確是件好事，它將改變和優(yōu)化城市公務(wù)員的素質(zhì)結(jié)構(gòu)；并使其公共管理、公共行政、公共服務(wù)水準(zhǔn)進(jìn)一步提高，同時(shí)也將進(jìn)一步強(qiáng)化和完善城市領(lǐng)導(dǎo)干部及全體公務(wù)員的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

由于市長(zhǎng)在現(xiàn)代城市公共管理、公共行政和公共服務(wù)的核心地位和作用，市長(zhǎng)必然成為城市管理者中一種極為重要的職務(wù)和職位，同時(shí)它也應(yīng)成為一種職業(yè)。長(zhǎng)期在市長(zhǎng)的崗位上工作，使市長(zhǎng)的工作成為一種穩(wěn)定的職業(yè)，即市長(zhǎng)的職業(yè)化，本文認(rèn)為，應(yīng)提倡市長(zhǎng)的職業(yè)化，這是我國(guó)市長(zhǎng)建設(shè)的發(fā)展方向。市長(zhǎng)作為一種職業(yè)，市長(zhǎng)的任職、晉升以及工作調(diào)動(dòng)還應(yīng)是市長(zhǎng)或副市長(zhǎng)，盡管變動(dòng)后的職務(wù)行政級(jí)別或相同或不相同。當(dāng)然，也不排除在某種特殊情況下，優(yōu)秀的在任市長(zhǎng)因國(guó)家需要，選任其它崗位。市長(zhǎng)的職業(yè)化，還應(yīng)有嚴(yán)格的市長(zhǎng)職稱制度相配合，市長(zhǎng)既是一類職務(wù)，同時(shí)也是一種職稱，市長(zhǎng)職稱還應(yīng)有序列化等級(jí)，比如，設(shè)見(jiàn)習(xí)市長(zhǎng)、候補(bǔ)市長(zhǎng)、一級(jí)市長(zhǎng)，二級(jí)市長(zhǎng)、三、四、五、六、七、八級(jí)等級(jí)別以及榮譽(yù)市長(zhǎng)等稱號(hào)。同時(shí)，市長(zhǎng)任職也應(yīng)實(shí)施程序化。諸如，其職務(wù)與職稱可以一起晉升的情況和條件，晉升職稱而不升職務(wù)的情況和條件，市長(zhǎng)職稱和職務(wù)可越級(jí)晉升的情況和條件，市長(zhǎng)的職務(wù)和職稱的高低極限及其相互關(guān)系、晉升細(xì)則，市長(zhǎng)連任的晉升規(guī)定，以及晉升程序與選舉、任命怎樣結(jié)合等，這一系列的問(wèn)題的回答都應(yīng)通過(guò)有關(guān)部門和專家的科學(xué)論證，并從立法上加以明確和保障。

必須說(shuō)，市長(zhǎng)任職的穩(wěn)定性也是與市長(zhǎng)的職業(yè)化緊密相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題。一方面，市長(zhǎng)的職業(yè)化是市長(zhǎng)任職的穩(wěn)定性的基礎(chǔ)；另一方面，市長(zhǎng)任職的穩(wěn)定性也是市長(zhǎng)職業(yè)化的保障。這是因?yàn)椋鞘械慕ㄔO(shè)與管理的最優(yōu)化不是一朝一夕之事，而是長(zhǎng)期的艱巨的事業(yè)，培養(yǎng)和塑造市長(zhǎng)亦是長(zhǎng)期而艱巨的工作；此外，杰出市長(zhǎng)的形象魅力的產(chǎn)生和增強(qiáng)，及其影響的擴(kuò)大需要一定時(shí)間；市長(zhǎng)的管理和服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的積累及其業(yè)績(jī)創(chuàng)造，也需要一定時(shí)間；而保證市長(zhǎng)施政方針的連續(xù)性，以及由于市長(zhǎng)工作出現(xiàn)某種失誤而改正錯(cuò)誤、檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)市長(zhǎng)的功過(guò)，都需要一定時(shí)間。據(jù)此，我們完全有理由主張市長(zhǎng)任職的穩(wěn)定性。上個(gè)世紀(jì)，許多市的市長(zhǎng)走馬燈似的頻繁變換，有的市甚至在八年之中，竟換了六任市長(zhǎng)，盡管不少市的市長(zhǎng)任職變動(dòng)，也有其合理性，但在許多情況下給城市建設(shè)和發(fā)展所造成的負(fù)面影響也不可低估。當(dāng)然，這樣的故事不應(yīng)在21世紀(jì)重演。為此，我們主張市委在市政府班子換屆進(jìn)行市長(zhǎng)的提名時(shí)，應(yīng)支持、鼓勵(lì)市長(zhǎng)連任，由此保證和促進(jìn)市長(zhǎng)任職的穩(wěn)定性。

三、結(jié)語(yǔ)

21世紀(jì)，是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將在更高水平上發(fā)展并完成城市化進(jìn)程的時(shí)代。由于西方國(guó)家新公共管理浪潮的挑戰(zhàn)，以及WTO規(guī)則廣泛而深刻的影響，我國(guó)城市公共管理與公共服務(wù)也正在實(shí)現(xiàn)與國(guó)際慣例的接軌，完成城市公共管理劃時(shí)代的變革。當(dāng)然，作為城市化進(jìn)程和城市現(xiàn)代化建設(shè)組成部分的市長(zhǎng)建設(shè)也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，但我們不能步西方市長(zhǎng)的后塵。美、英、法、德等西方國(guó)家的市長(zhǎng)并非十全十美，也有不少弊端。西方國(guó)家的強(qiáng)市長(zhǎng)等市長(zhǎng)形式以及正在實(shí)施的新公共管理，對(duì)我國(guó)的市長(zhǎng)建設(shè)以及城市管理觀念、管理手段的變革具有一定借鑒意義，但由于中國(guó)國(guó)情和市情的特殊性，我們對(duì)此也只能是批判地學(xué)習(xí)和借鑒。按照小平同志的預(yù)言，21世紀(jì)中葉我國(guó)有望實(shí)行市長(zhǎng)普選，但也絕不會(huì)是美國(guó)那種市長(zhǎng)競(jìng)選，而是具有中國(guó)特色的市長(zhǎng)選任制度。按照“三個(gè)代表”思想要求，我國(guó)市長(zhǎng)理應(yīng)是先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化前進(jìn)方向的代表，也是我國(guó)最廣大人民群眾利益的代表。我國(guó)市長(zhǎng)的使命和責(zé)任重大，一大批高素質(zhì)符合新世紀(jì)要求的優(yōu)秀市長(zhǎng)的培養(yǎng)是當(dāng)務(wù)之急。市長(zhǎng)職能的發(fā)揮及其政績(jī)不僅要影響省、自治區(qū)及國(guó)家機(jī)關(guān)、部門的管理績(jī)效，同時(shí)也為我國(guó)2萬(wàn)多小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)形象樹立了榜樣。由于新世紀(jì)我國(guó)市長(zhǎng)全才和通才素質(zhì)的提高，以及市政體制改革的不斷完善，市長(zhǎng)的管理藝術(shù)水準(zhǔn)及其職能發(fā)揮將從整體上趨于平衡。中國(guó)的市長(zhǎng)們將在繼承其優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，充分顯示其人格魅力，從而使市長(zhǎng)形象大大超越西方市長(zhǎng)。21世紀(jì)的中國(guó)市長(zhǎng)應(yīng)該更加謙虛謹(jǐn)慎，鞠躬盡瘁地為廣大市民服務(wù)；同時(shí)，也要在公共服務(wù)的技藝上更上一層樓。當(dāng)然，億萬(wàn)市民及全國(guó)各界各階層人士也應(yīng)理解市長(zhǎng)、愛(ài)護(hù)市長(zhǎng)，支持21世紀(jì)中國(guó)優(yōu)秀市長(zhǎng)的培育和塑造。按照“三個(gè)代表”的要求，中國(guó)市長(zhǎng)要在新的時(shí)代為世界城市公共管理理論及其實(shí)踐做出較大貢獻(xiàn)