一、獨(dú)立監(jiān)管與大部制的關(guān)系

為提高政府管理的效率與有效性，建設(shè)服務(wù)型政府，行政管理體制改革已經(jīng)被黨中央、國(guó)務(wù)院確立為下一步改革的重點(diǎn)。為加強(qiáng)中央政府決策的有效性與可執(zhí)行性，打破部門政治的制約，對(duì)現(xiàn)有部門進(jìn)行科學(xué)的合并或重組，甚至采用某些大部制的做法，都可以考慮。但不能因?yàn)椴捎么蟛恐贫穸í?dú)立監(jiān)管制度的意義，更不能重新陷入政府機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單的分分合合之中。

1．發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的基本情況

上世紀(jì)七十年代末、八十年代初以來(lái)，為重新界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮更大的作用，降低政府管理與社會(huì)的成本，提高政府公共服務(wù)的水平，增強(qiáng)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛進(jìn)行了大規(guī)模的行政改革，并取得了非常好的成效。國(guó)際上普遍將其稱為管制改革或規(guī)制改革。

管制改革涉及的領(lǐng)域較多，如放松政府干預(yù)、提高管制的質(zhì)量、增加法律的可執(zhí)行性、增加管制機(jī)構(gòu)的透明度與責(zé)任、向地方政府下放更多權(quán)力、采用公私合作體制、政府職能社會(huì)化、引入政府干預(yù)的成本效益分析、在政府管理中引入績(jī)效管理制度、建立獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)、建立不同管制機(jī)構(gòu)之間的信息共享與合作機(jī)制等等。因此，機(jī)構(gòu)的變化與分分合合，只是這種改革的一種表現(xiàn)形式或手段，如果將政府機(jī)構(gòu)改革（尤其是實(shí)行大部制）定位為行政體制改革的目標(biāo)，則有本末倒置之嫌。

2．發(fā)達(dá)國(guó)家政府機(jī)構(gòu)改革的基本情況

關(guān)鍵字:證券市場(chǎng)監(jiān)管體制

一、美國(guó)監(jiān)管制度的演化

在20世紀(jì)30年代以前，美國(guó)的證券監(jiān)管奉行的是“監(jiān)管機(jī)構(gòu)評(píng)審為本”的許可審核制度，由各州根據(jù)所謂的“藍(lán)天法案”進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,自行處理許可或不許可市場(chǎng)主體的業(yè)務(wù)申請(qǐng)?！八{(lán)天”法案的用意是保障投資者免受各種騙人的投資計(jì)劃所蒙蔽。據(jù)說(shuō)，這一法案名稱源于“禁止將藍(lán)天作為建筑用地出售”判例。然而，這種監(jiān)管方式實(shí)際未能阻止大量本質(zhì)上屬于詐騙的招股計(jì)劃。

在1929年股災(zāi)后，羅斯?？偨y(tǒng)在1933年3月29日的立法演講中倡導(dǎo)建立以披露為本的監(jiān)管體系，他這樣說(shuō)：“聯(lián)邦政府當(dāng)然不能夠也不應(yīng)采取任何行動(dòng)，可能引致人們認(rèn)為聯(lián)邦政府認(rèn)同或保證有關(guān)的新發(fā)行證券穩(wěn)健可靠，或其價(jià)值將可維持，或其所代表資產(chǎn)將能夠賺取利潤(rùn)。然而，我們有責(zé)任堅(jiān)決要求所有在美國(guó)州際商業(yè)環(huán)境發(fā)售的新證券，均向投資公眾提供廣泛且全面資料，不得隱瞞任何關(guān)乎該次發(fā)行的重要信息?！?/p>

這一建議是在“買者自負(fù)”的古老法則之上，增加了“賣方也要自己負(fù)責(zé)”，即將披露全部真相的責(zé)任完全交由賣方承擔(dān)，以促進(jìn)市場(chǎng)誠(chéng)實(shí)地進(jìn)行證券交易，重建投資者信心。1933年通過(guò)的所謂的“證券真相法案”標(biāo)志著美國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管模式由許可制轉(zhuǎn)向了注冊(cè)制。

二、美國(guó)注冊(cè)制監(jiān)管機(jī)制

關(guān)鍵字:證券市場(chǎng)監(jiān)管體制

一、美國(guó)監(jiān)管制度的演化

在20世紀(jì)30年代以前，美國(guó)的證券監(jiān)管奉行的是“監(jiān)管機(jī)構(gòu)評(píng)審為本”的許可審核制度，由各州根據(jù)所謂的“藍(lán)天法案”進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,自行處理許可或不許可市場(chǎng)主體的業(yè)務(wù)申請(qǐng)?！八{(lán)天”法案的用意是保障投資者免受各種騙人的投資計(jì)劃所蒙蔽。據(jù)說(shuō)，這一法案名稱源于“禁止將藍(lán)天作為建筑用地出售”判例。然而，這種監(jiān)管方式實(shí)際未能阻止大量本質(zhì)上屬于詐騙的招股計(jì)劃。

在1929年股災(zāi)后，羅斯?？偨y(tǒng)在1933年3月29日的立法演講中倡導(dǎo)建立以披露為本的監(jiān)管體系，他這樣說(shuō)：“聯(lián)邦政府當(dāng)然不能夠也不應(yīng)采取任何行動(dòng)，可能引致人們認(rèn)為聯(lián)邦政府認(rèn)同或保證有關(guān)的新發(fā)行證券穩(wěn)健可靠，或其價(jià)值將可維持，或其所代表資產(chǎn)將能夠賺取利潤(rùn)。然而，我們有責(zé)任堅(jiān)決要求所有在美國(guó)州際商業(yè)環(huán)境發(fā)售的新證券，均向投資公眾提供廣泛且全面資料，不得隱瞞任何關(guān)乎該次發(fā)行的重要信息?！?/p>

這一建議是在“買者自負(fù)”的古老法則之上，增加了“賣方也要自己負(fù)責(zé)”，即將披露全部真相的責(zé)任完全交由賣方承擔(dān)，以促進(jìn)市場(chǎng)誠(chéng)實(shí)地進(jìn)行證券交易，重建投資者信心。1933年通過(guò)的所謂的“證券真相法案”標(biāo)志著美國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管模式由許可制轉(zhuǎn)向了注冊(cè)制。

二、美國(guó)注冊(cè)制監(jiān)管機(jī)制

摘要：國(guó)企治理中僅依靠管理者內(nèi)部權(quán)力的平衡并不能有效解決國(guó)企治理問(wèn)題。同時(shí)，給經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)權(quán)激勵(lì)也不是完善治理結(jié)構(gòu)維護(hù)所有者利益的最終途徑。解決國(guó)企治理應(yīng)重在從機(jī)制構(gòu)建入手，促成企業(yè)內(nèi)部各利益主體的制衡，其中尤其重要的是企業(yè)職工參與治理。此外，對(duì)相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革打造監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的治理機(jī)制對(duì)于提高其對(duì)國(guó)企的監(jiān)督水平亦將發(fā)揮極其重要的作用。

關(guān)鍵詞：國(guó)企治理；治理結(jié)構(gòu)；下級(jí)監(jiān)督；監(jiān)管機(jī)構(gòu)；改革

關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為：“所謂公司治理結(jié)構(gòu)，是指由所有者、董事會(huì)和高級(jí)執(zhí)行人員即高級(jí)經(jīng)理人員三者組成的一種組織結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，上述三者之間應(yīng)當(dāng)形成一定的制衡關(guān)系?！惫P者認(rèn)為，這種說(shuō)法很正確，但如果將其視為治理結(jié)構(gòu)的全部則是一個(gè)十足的“謬誤”！我國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)的改革和研究已有十余年，僅以國(guó)有企業(yè)和上市公司而論，為何總會(huì)有三三兩兩隱藏的“惡跡”浮出水面呢？給領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)權(quán)并不能解決治理問(wèn)題，其實(shí)任何措施都不能從本質(zhì)上解決治理問(wèn)題。治理的本質(zhì)是人的內(nèi)心，人性是善是惡在此不去爭(zhēng)辯，而經(jīng)濟(jì)學(xué)所說(shuō)的“經(jīng)濟(jì)人”則在實(shí)際分析中很有用，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的是短缺的經(jīng)濟(jì)，有限的資源，而由于資源之有限性，使得作為高級(jí)動(dòng)物的人出于自身利益的需要而天生具有掠奪之心。如果這種假設(shè)在實(shí)踐中大多數(shù)情況下得到確認(rèn)，那這種假設(shè)就是成立的。假設(shè)人性為惡是制度安排的出發(fā)點(diǎn)。人有兩大惡性：一是欲壑難填，始終得而不足，二是機(jī)會(huì)主義本性，只要有機(jī)會(huì)就會(huì)為滿足自身欲望而不惜損害他人利益。這種“機(jī)會(huì)人”假設(shè)是一個(gè)非常重要的假定，由此看來(lái)，單靠激勵(lì)是不能徹底解決治理問(wèn)題，而還得靠約束（這并非否定激勵(lì)對(duì)人的積極作用）。這恐怕需要我們反思一下公司的治理結(jié)構(gòu)。說(shuō)到底，還是公司的治理結(jié)構(gòu)有問(wèn)題，即一個(gè)極其重要的利益主體的監(jiān)督嚴(yán)重缺位：企業(yè)員工，而我們當(dāng)前獨(dú)獨(dú)缺乏使員工參與監(jiān)督和管理的有效機(jī)制和人文環(huán)境。在這方面社會(huì)學(xué)家分析問(wèn)題恐怕比經(jīng)濟(jì)學(xué)家更有用。以我國(guó)當(dāng)前而論,恰缺少這種有利于改革繼續(xù)推進(jìn)的政策支持體系，在相關(guān)制度政策支持體系不到位的情況下，制度改革無(wú)異已進(jìn)入"迷宮"。

一、員工切實(shí)參與治理是判斷國(guó)企治理能否取得成效的標(biāo)準(zhǔn)

何為治理成效的標(biāo)準(zhǔn)？判斷治理的成效有一個(gè)假設(shè)前提，這個(gè)前提就是治理結(jié)構(gòu)的改革能否實(shí)現(xiàn)各方權(quán)力的均衡，而這個(gè)均衡則包括各個(gè)利益主體在內(nèi)而不只是領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)(管理者)內(nèi)部的均衡。否則改革無(wú)論怎樣"深化"都始終走不出治理結(jié)構(gòu)的誤區(qū)。在治理結(jié)構(gòu)上最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是員工和下級(jí)的監(jiān)督。對(duì)員工除提供分配的激勵(lì)、競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)（這是傳統(tǒng)方面），也應(yīng)讓其有監(jiān)督管理者的激勵(lì)，這是對(duì)企業(yè)管理層及其利益同盟搞腐敗的最大約束（在此我們假定對(duì)員工提供監(jiān)督激勵(lì)的權(quán)力授予方是值得信賴的并且有著相當(dāng)?shù)碾[密和獨(dú)立性，即不存在和企業(yè)中的各利益主體發(fā)生各種各樣串謀的邏輯可能）。為什么我們?nèi)绱丝粗衅髽I(yè)中的腐??？是因?yàn)楦瘮〔粌H對(duì)所有者而且對(duì)絕大多數(shù)普通員工都具有最大的危害。它所帶來(lái)的只是小團(tuán)體的效率而不是整個(gè)集體的效率，腐敗恰恰是以損害集體的效率作為自己晉升的代價(jià)。從治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的獨(dú)特視角來(lái)看，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)對(duì)反腐有極好效果，這種方向性思路是毫無(wú)疑問(wèn)的，效果如何則取決于具體的機(jī)制設(shè)計(jì)以及對(duì)下級(jí)的激勵(lì)收益成本。在機(jī)制設(shè)計(jì)方面應(yīng)當(dāng)首先改變逐級(jí)控制的權(quán)限設(shè)置，鼓勵(lì)職工有根據(jù)地越級(jí)行使監(jiān)督權(quán)力。當(dāng)然,從傳統(tǒng)上來(lái)講上級(jí)一直秉承監(jiān)督下級(jí)的職能,這里面有一個(gè)相互制衡的問(wèn)題.由于制度性原因,職工在監(jiān)督上級(jí)方面往往處于劣勢(shì),信息不充分,缺乏相應(yīng)權(quán)力,以至于常常隨波逐流,而不能起到應(yīng)有的作用,這也是我國(guó)各級(jí)組織內(nèi)腐敗盛行和久攻不克的深層次原因。從外在來(lái)看，則表現(xiàn)為一種強(qiáng)權(quán)式的組織文化。組織內(nèi)令行禁止，員工沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，所以當(dāng)前體制改革要想進(jìn)一步深化，亟需引入職工切實(shí)參與治理的有效機(jī)制，比方說(shuō)給專事監(jiān)督的人員以終身雇用保障（當(dāng)然是有一定條件的）。還可以引入職工利益主體多元化治理機(jī)制，讓員工中間的非正式組織合法化、公開化，在參與決策時(shí)與管理層平等對(duì)話。反之，則任何浮華理論虛飾下的治理都只不過(guò)是一場(chǎng)春夢(mèng)。

二、監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部也須引入有效治理結(jié)構(gòu)

摘要：國(guó)企治理中僅依靠管理者內(nèi)部權(quán)力的平衡并不能有效解決國(guó)企治理問(wèn)題。同時(shí)，給經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)權(quán)激勵(lì)也不是完善治理結(jié)構(gòu)維護(hù)所有者利益的最終途徑。解決國(guó)企治理應(yīng)重在從機(jī)制構(gòu)建入手，促成企業(yè)內(nèi)部各利益主體的制衡，其中尤其重要的是企業(yè)職工參與治理。此外，對(duì)相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革打造監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的治理機(jī)制對(duì)于提高其對(duì)國(guó)企的監(jiān)督水平亦將發(fā)揮極其重要的作用。

關(guān)鍵詞：國(guó)企治理；治理結(jié)構(gòu)；下級(jí)監(jiān)督；監(jiān)管機(jī)構(gòu)；改革

關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為：“所謂公司治理結(jié)構(gòu)，是指由所有者、董事會(huì)和高級(jí)執(zhí)行人員即高級(jí)經(jīng)理人員三者組成的一種組織結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，上述三者之間應(yīng)當(dāng)形成一定的制衡關(guān)系?！惫P者認(rèn)為，這種說(shuō)法很正確，但如果將其視為治理結(jié)構(gòu)的全部則是一個(gè)十足的“謬誤”！我國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)的改革和研究已有十余年，僅以國(guó)有企業(yè)和上市公司而論，為何總會(huì)有三三兩兩隱藏的“惡跡”浮出水面呢？給領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)權(quán)并不能解決治理問(wèn)題，其實(shí)任何措施都不能從本質(zhì)上解決治理問(wèn)題。治理的本質(zhì)是人的內(nèi)心，人性是善是惡在此不去爭(zhēng)辯，而經(jīng)濟(jì)學(xué)所說(shuō)的“經(jīng)濟(jì)人”則在實(shí)際分析中很有用，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的是短缺的經(jīng)濟(jì)，有限的資源，而由于資源之有限性，使得作為高級(jí)動(dòng)物的人出于自身利益的需要而天生具有掠奪之心。如果這種假設(shè)在實(shí)踐中大多數(shù)情況下得到確認(rèn)，那這種假設(shè)就是成立的。假設(shè)人性為惡是制度安排的出發(fā)點(diǎn)。人有兩大惡性：一是欲壑難填，始終得而不足，二是機(jī)會(huì)主義本性，只要有機(jī)會(huì)就會(huì)為滿足自身欲望而不惜損害他人利益。這種“機(jī)會(huì)人”假設(shè)是一個(gè)非常重要的假定，由此看來(lái)，單靠激勵(lì)是不能徹底解決治理問(wèn)題，而還得靠約束（這并非否定激勵(lì)對(duì)人的積極作用）。這恐怕需要我們反思一下公司的治理結(jié)構(gòu)。說(shuō)到底，還是公司的治理結(jié)構(gòu)有問(wèn)題，即一個(gè)極其重要的利益主體的監(jiān)督嚴(yán)重缺位：企業(yè)員工，而我們當(dāng)前獨(dú)獨(dú)缺乏使員工參與監(jiān)督和管理的有效機(jī)制和人文環(huán)境。在這方面社會(huì)學(xué)家分析問(wèn)題恐怕比經(jīng)濟(jì)學(xué)家更有用。以我國(guó)當(dāng)前而論,恰缺少這種有利于改革繼續(xù)推進(jìn)的政策支持體系，在相關(guān)制度政策支持體系不到位的情況下，制度改革無(wú)異已進(jìn)入"迷宮"。

一、員工切實(shí)參與治理是判斷國(guó)企治理能否取得成效的標(biāo)準(zhǔn)

何為治理成效的標(biāo)準(zhǔn)？判斷治理的成效有一個(gè)假設(shè)前提，這個(gè)前提就是治理結(jié)構(gòu)的改革能否實(shí)現(xiàn)各方權(quán)力的均衡，而這個(gè)均衡則包括各個(gè)利益主體在內(nèi)而不只是領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)(管理者)內(nèi)部的均衡。否則改革無(wú)論怎樣"深化"都始終走不出治理結(jié)構(gòu)的誤區(qū)。在治理結(jié)構(gòu)上最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是員工和下級(jí)的監(jiān)督。對(duì)員工除提供分配的激勵(lì)、競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)（這是傳統(tǒng)方面），也應(yīng)讓其有監(jiān)督管理者的激勵(lì)，這是對(duì)企業(yè)管理層及其利益同盟搞腐敗的最大約束（在此我們假定對(duì)員工提供監(jiān)督激勵(lì)的權(quán)力授予方是值得信賴的并且有著相當(dāng)?shù)碾[密和獨(dú)立性，即不存在和企業(yè)中的各利益主體發(fā)生各種各樣串謀的邏輯可能）。為什么我們?nèi)绱丝粗衅髽I(yè)中的腐??？是因?yàn)楦瘮〔粌H對(duì)所有者而且對(duì)絕大多數(shù)普通員工都具有最大的危害。它所帶來(lái)的只是小團(tuán)體的效率而不是整個(gè)集體的效率，腐敗恰恰是以損害集體的效率作為自己晉升的代價(jià)。從治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的獨(dú)特視角來(lái)看，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)對(duì)反腐有極好效果，這種方向性思路是毫無(wú)疑問(wèn)的，效果如何則取決于具體的機(jī)制設(shè)計(jì)以及對(duì)下級(jí)的激勵(lì)收益成本。在機(jī)制設(shè)計(jì)方面應(yīng)當(dāng)首先改變逐級(jí)控制的權(quán)限設(shè)置，鼓勵(lì)職工有根據(jù)地越級(jí)行使監(jiān)督權(quán)力。當(dāng)然,從傳統(tǒng)上來(lái)講上級(jí)一直秉承監(jiān)督下級(jí)的職能,這里面有一個(gè)相互制衡的問(wèn)題.由于制度性原因,職工在監(jiān)督上級(jí)方面往往處于劣勢(shì),信息不充分,缺乏相應(yīng)權(quán)力,以至于常常隨波逐流,而不能起到應(yīng)有的作用,這也是我國(guó)各級(jí)組織內(nèi)腐敗盛行和久攻不克的深層次原因。從外在來(lái)看，則表現(xiàn)為一種強(qiáng)權(quán)式的組織文化。組織內(nèi)令行禁止，員工沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，所以當(dāng)前體制改革要想進(jìn)一步深化，亟需引入職工切實(shí)參與治理的有效機(jī)制，比方說(shuō)給專事監(jiān)督的人員以終身雇用保障（當(dāng)然是有一定條件的）。還可以引入職工利益主體多元化治理機(jī)制，讓員工中間的非正式組織合法化、公開化，在參與決策時(shí)與管理層平等對(duì)話。反之，則任何浮華理論虛飾下的治理都只不過(guò)是一場(chǎng)春夢(mèng)。

二、監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部也須引入有效治理結(jié)構(gòu)